Местное самоуправление - путь возрождения и развития России.

 Уважаемые коллеги!

Анализ политических процессов, связанных с формированием новых форм и институтов государственной власти современной России, показывает всю их сложность и многоплановость. А успехи и неудачи осуществления политических, экономических, социальных реформ бесспорно зависят от эффективности и качества управления, весьма значительная роль в котором отводится системе местного управления и самоуправления.

         Принципиально новый подход к государственному устройству Российской Федерации, установленный Конституцией 1993 г., поставил значительное число новых задач и проблем, решение которых невозможно без последовательного совершенствования системы власти в государстве, в том числе уточнения компетенции властных уровней, упорядочения межбюджетных отношений, формирование механизмов эффективного контроля за деятельностью органов власти. Данный процесс должен затронуть и местное самоуправление, которое, являясь одним из элементов общей системы власти, может как способствовать, так и препятствовать решению общих задач.

          Становление и развитие института местного самоуправления приобрело в последнее время особую значимость и актуальность. Если несколько лет назад местное самоуправление представлялось одной из частных задач государственного строительства, то теперь всё более очевидно, что институт местного самоуправления является центральным звеном государственного строительства, без которого система властных структур Российской Федерации не может перейти в устойчивую и завершённую форму. Это звено всегда было недостаточно развито в российской действительности, и исторических подтверждений тому достаточно. Может именно поэтому, многие федеральные чиновники, государственные политики и региональные лидеры не могут до конца осмыслить, что от местного самоуправления зависит решение многих проблем государственного устройства и эффективности власти. Может в силу "застаревших советских шаблонов" не хотят понять, что местное самоуправление надо рассматривать не как помеху в госуправлении, а как мощный фактор поступательного движения в регионе, как дополнительный ресурс социально-экономического развития территорий. Аргументы против местного самоуправления, выдвигаемые некоторыми региональными лидерами стандартны: потеря управляемости, бесконтрольность, самоуправство вместо самоуправления и т.п. Что интересно, такие взгляды на местное самоуправление не мешают многим из них активно отстаивать самостоятельность и права регионов. Такая двойственная позиция заставляет усомнится в искренности заботы таких политиков об общем благе и интересах государства. Попытки отобрать побольше властных полномочий у федерального центра и в то же время категорическое нежелание передать часть своих на местный уровень говорит только о желании безраздельного властвования.

Учитывая сегодняшнюю политическую и экономическую обстановку, местное самоуправление без определенных гарантий и государственной поддержки реформирования обречено. Однако включение данного вопроса на Президиум Госсовета и заседание Государственного Совета можно считать как доброе предзнаменование: «Государство стремится выработать стратегию государственного строительства в плане региональной политики и развития местного самоуправления».         

         Не знаю, почему вообще идут какие-то споры на государственном и региональном уровне: нужно или нет местное самоуправление. В стране действует Конституция, которая содержит отвечающие демократическим принципам нормы о построении федеративного государства, местного самоуправления, как неотъемлемой части общегосударственной системы сдержек и противовесов. В развитие норм Конституции приняты федеральные законы, в определенной мере регламентирующие деятельность таких важнейших институтов государства, как судебная система, избирательная система, местное самоуправление. Недостаточно конструктивно и планомерно, но все же идет процесс формирования взаимоотношений между ветвями власти, между федеральным центром и регионами, между государственными и муниципальными уровнями власти, основанных на демократических принципах. Развивается региональное и муниципальное нормотворчество.

Однако в ряде регионов вместо решения конкретных проблем на уровне субъектов Федерации продолжаются споры по поводу принципов и форм организации местного самоуправления, доводя полемику до логического завершения: нецелесообразно сохранять институт местного самоуправления в условиях сложного социально-экономического положения в стране. Почему же данная категория управленцев не желает понять: важнейшим аспектом местного самоуправления, как элемента государственного устройства, является привлечение муниципальных властей в качестве структуры, позволяющей оптимизировать использование государственных ресурсов. Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в основном за счет государственного финансирования, но при этом оно экономически выгодно государственной власти. Необходимо помнить, что обеспечение гарантированного минимума текущих потребностей граждан является задачей государственного значения и, следовательно, должно обеспечиваться за счет государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. Местное же самоуправления, будучи властью, создаваемой непосредственно населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, объективно является наиболее эффективной властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в конкретных условиях каждого отдельно взятого муниципалитета и в интересах его населения. Опыт стран Западной Европы показывает, что проводя реформы децентрализации была проведена передача полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на муниципальный уровень, хотя при этом местные бюджеты на 40-70% и состоят из государственных дотаций. Таким образом, развитое местное самоуправление освобождает государственную власть от повседневной текучки, позволяя сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе, как на национальном или, соответственно региональном уровне решены быть не могут, способствует оптимизации государственного управления.                                                                                     Конкретнее хотелось бы остановиться на тезисе о нежизнеспособности местного самоуправления в период тяжелой социально-экономической ситуации- ведь у него нет денег. Действительно, здесь есть большая доля правды. Фермеры от налогов освобождены, колхозы по причине собственной немощи налоги не платят, заводы не работают. Однако причина не только в этом. Недостаточная финансовая обеспеченность деятельности органов местного самоуправления обуславливается многими причинами. Вот некоторые из них:                                                                      1. Кризисные процессы в экономике государства (именно всей страны, а не отдельных муниципальных образований, будь то сельское поселение или город областного значения), породившие падение производства, из-за чего резко снижаются налоговые поступления.

Необходимо обратить ваше внимание: не становление и развитие местного самоуправления стало причиной развала сельского хозяйства и банкротства колхозов-миллионеров; не местное самоуправление привело к закрытию промышленных предприятий. Бездарная деятельность государственной власти, в лице федеральных чиновников и народных депутатов СССР и РСФСР стали источником упадка экономического потенциала, как в государстве в целом, так и в отдельных регионах.    

2. Существующая практика распределения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов при формировании местных бюджетов, при которых большинство муниципальных образований становится дотационными, а некоторые искусственно.                                   Дотационность вообще, а тем более искусственная, является методом подчинения органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти. Всем известен конфликт Омского губернатора и мэра города Омска. Областной бюджет 1998г. значительно сократил нормативы отчислений г. Омску от федеральных налогов. Налог на имущество сократили- в 2 раза, акциз на спирт и вино-водочные изделия- в 20 раз, акцизы на остальные изделия- в 10 раз, налог на добавленную стоимость- в 3 раза, налог на прибыль с8 до 6,53%. В результате, бюджет 1997г.составляющий 2900 млн.руб., стал в 1998г.- 1960 млн.руб. Таким образом, город-донор, стал дотационным. 

3. Возложение на органы местного самоуправления многих государственных полномочий, через федеральное и региональное законодательство, требующих прямых финансовых затрат.

 Исполнение льгот по выплате пособий гражданам, имеющим детей, обеспечение жильем некоторых категорий государственных служащих (судьи, прокуроры и т.д.),льготы ветеранам и другим категориям граждан без финансового обеспечения, оставляют без средств для выполнения собственных полномочий и так скудные муниципальные бюджеты.   

Например, социальные льготы для судей устанавливаются государственной властью и финансирование данных льгот должно осуществляться за счет федерального бюджета. Однако федеральные законы, устанавливающие социальные льготы для федеральных служащих, не определяют механизма их финансирования. Бюджет субъекта федерации, как правило, не прописывает отдельной строкой финансирование исполнения государственных полномочий органами местного самоуправления. Но даже если и учитывает средства на финансирование отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, то включает эти расходы в налоговые нормативы отчислений в местные бюджеты по регулирующим источникам, которые проверить невозможно. Тем более не возможно учесть, какие учтены, а какие нет, сколько средств заложено на то или иное полномочие. 

4. Муниципальная собственность сформирована в основном за счет передачи объектов социальной сферы и ведомственного жилья.

 Из-за чего доля затрат на социальную сферу составляет более 50% местного бюджета.                                                                                                             Традиционно самые большие расходы бюджеты муниципальных образований несут по бюджетным статьям «Образование»- 32%, «ЖКХ»- 25%, «Здравоохранение»- 13%. В том числе затраты на капитальное строительство, приобретение оборудования и предметов длительного пользования- 4,5%. Расходы на содержание и текущий ремонт зданий и сооружений в бюджетах не предусматривается вообще, а доля данных затрат достаточно велика. Где изыскивать материальные и финансовые средства? Решение, по-моему, достаточно простое: выяснить, где именно в регионе должны быть деньги. Я считаю, что чем ниже они станут оставаться, тем лучше. У нас в стране все налоги - федеральные, просто они «расщепляются». Взять тот же НДС: 85% его сегодня уходит в федеральную казну, а 15%- остается в регионе. Теперь давайте подумаем: зачем гонять деньги из тех же поселков в Тюмень и обратно? Существует вполне обязательная часть от налогов, которая все равно, по закону, должна тратиться «внизу».     

Ну так пусть она остается в местной кассе. Пусть люди- на уровне местного самоуправления -сами решают сколько и за что платить.                                                      Помните, сколько было шума из-за того, что Государственная Дума отказалась увеличить расходы на здравоохранение? Крики- на всю страну... А где это здравоохранение- больницы, пансионаты, клиники- находятся? На чьем они содержании- федерального бюджета? Да ничего подобного, из госказны оплачиваются аппарат Министерства здравоохранения и, может, десяток больниц в Москве.      

Все! Остальное- на местах, в регионе!                                                    Или кричат- мало денег на образование! Да из федерального бюджета содержатся разве что Министерство образования, да какие-то экспериментальные школы, классы... 

И вот какой парадокс выходит: чем больше денег выделяется на что-то в госбюджете, тем меньше их остается на местах, там где живут конкретные люди. И, если Государственная Дума прибавит денег на медицину, значит она отняла их у районной или поселковой больницы.                                                               А теперь рассмотрим позицию тех, кто согласен с необходимостью развития местного самоуправления, но непоколебимо стоит на модели районного местного самоуправления, либо вообще непонятной системе «матрешки». Для того, чтобы понять какая модель лучше, надо сначала уяснить для себя природу и суть местного самоуправления, определить нужно ли местное самоуправление вообще. И только после этого решать проблему модели.                                                    Почему-то споря о моделях упускается, что местное самоуправление не просто уровень власти, не только способ управления или отношения с государством, но и элемент гражданского общества на ряду с общественными движениями, свободной прессой и т.д. А принципиальное отличие гражданского общества от государства состоит в векторе развития. Если в государственном механизме он направлен сверху вниз, и даже при демократическом получении мандата от народа, власть все равно выстраивает государство от центра к периферии, то импульс гражданского общества всегда идет снизу, что соответствует и местному самоуправлению. Поэтому местное самоуправление может развиваться только на поселенческом уровне.                                                 Следовательно практикуемая в России модель районного самоуправления выглядит достаточно противоестественной, т.к. повторяет государственную модель управления- сверху вниз, с назначением глав администраций в селах и прочим администрированием, к тому же разрушая государственную вертикаль власти в регионе, которой прикрываются противники местного самоуправления, ведь государственная власть, в таком случае, заканчивается на уровне региональной администрации. Таким образом, с одной стороны, районное самоуправление не создает настоящего местного самоуправления, а с другой, оно разрушает региональную вертикаль власти, на которую любят сегодня ссылаться поборники недемократического пути развития общества.

  А в большинстве субъектов Федерации оно основывается именно на уровне районов. Что же в таком случае изменилось от того советского строя? Да ничего! Тот же райкомовский метод, общий котел, избираются районные депутаты, районный бюджет и все 50-60 населенных пунктов ждут, когда им дадут денег на ремонт школы, на зарплату учителям или ремонт котельной или на завоз топлива.  Почему же мы забыли про Конституцию, где записано, что граждане любого населенного пункта имеют право на самоуправление. Значит, оно может организовываться в городах, поселках, там, где люди сами того захотят. Многие же пытаются, если не задавить на корню инициативу населения, то хотя бы убедить- отказаться от организации поселкового муниципального образования. Если же инициатива приняла поступательное движение и местное самоуправление создалось, то проще простого развалить его, отказав в финансовых и материальных ресурсах.    

 В одном из интервью глава администрации Брянской области Юрий Лодкин (18.07.00. «Парламентская газета») сетовал на неуправляемость органов местного самоуправления: «Вспоминаю закон об общих принципах местного самоуправления. Вреднее его для российской государственности нет! Так, как я независим от Президента, так же и руководители районов независимы от меня». «Как в рамках этого закона организовать подчинение по вертикали власти?»- вопрошает он. Противник местного самоуправления, но политик наученный собственным опытом, Ю.Лодкин не нарушая федерального законодательства построил систему местного самоуправления наиболее управляемую для себя. Однако если выполнять Конституцию и Закон строго, оказывается кроме аппарата Областной администрации (хотя по большому счету наверное, так и должно быть: обладминистрация в идеале должна на уровне региона выполнять общегосударственные функции, а не делить деньги, не организовывать подготовку школ к учебному году, не проверять ход заготовки дров и не определять срок начала посевной) руководить то и некем. Диалог между районами и областью может быть только на паритетных началах, не может государственная власть на законных основаниях подмять под себя всенародно выбранного главу районной администрации. Вот и не нравится нам местное самоуправление, вот и приходится искать путь переподчинения глав муниципальных образований. А ведь выход есть - поселенческий принцип развития местного самоуправления. С одной стороны мы через районные администрации, являющиеся органом государственной власти субъекта Федерации сохраняем эту самую вертикаль власти, можем контролировать исполнение местным самоуправлением государственных полномочий, которые взял на себя муниципалитет. А с другой стороны создали истинное самоуправление, способное пробудить в людях той или иной территории чувство хозяина. Уверен, никогда не будет наполнение бюджета, если люди своим умом не дойдут, что от их инициативы и трудолюбия может измениться жизнь в селе и городе. За многие годы работы в исполнительной власти убедился, что дух иждивенчества, надежда на власть областную, федеральную, на Президента крепко укоренилась в наших головах.      

Тем не менее перелом наметился. Местные главы , депутаты, да и просто жители начали понимать, что нужно искать источники доходов и сокращать расходы. Конечно, пока муниципальные образования приходиться датировать.  Из районной же модели получиться ничего хорошего не может, тем более что на данном этапе заправляют на этом уровне руководители с навыками старой школы административного управления, плохо совмещающимися с демократией. Поэтому на уровне района культивируется авторитаризм, а на уровне поселений- иждивенчество. То есть, мы видим знакомую нам по советским временам патерналистскую модель отношений, что в современных условиях ведет в тупик. Чем руководствовались российские регионы, которые за основу местного самоуправления взяли административные районы? По-видимому тем, чтобы не потерять управляемость при таком количестве самоуправляемых территорий, взяв за основу поселенческую модель. А районы можно удержать на дотационном поводке, используя финансовые рычаги.                                      Однако, надо отметить, что управляемость при поселенческой модели не меньше, а, пожалуй, даже больше. В Тюменской области, где я попытался создать именно такую модель, районные администрации (а их в области 22), являясь комплексным департаментом субъекта федерации, встроены в вертикаль государственной власти и находятся в прямом подчинении областной администрации. В таких условиях областная администрация заинтересована в повышении самостоятельности и инициативности муниципальных образований на уровне сельсоветов. Поселенческая модель являет собой классический пример местного самоуправления, при котором сохраняется вертикаль власти «Государство- регион- район».           

По существу, при рассмотрении правового статуса власти ниже федеральной следует говорить о региональной и местной автономии, что означает определенную организационную и властную самостоятельность в пределах, законодательно заданных федеральной властью. Компетенция и пределы самостоятельности этих властных уровней определяются Конституцией РФ и федеральным законодательством, под их задачами понимается часть общегосударственных задач, вмешательство в их деятельность допускается только в случаях нарушения законодательства либо ненадлежащего исполнения переданных с более высокого уровня полномочий.                                                                                                                Российский и зарубежный опыт показывает, что осуществление государственной власти может быть эффективным, если ее подкрепляет жизнеспособная система местного самоуправления. И действительно, почти все государственные решения, касающиеся интересов населения, так или иначе проходят через местные органы. Население видит и понимает государственную политику прежде всего через удовлетворение своих жизненных потребностей, через состояние продовольственного рынка, общественного порядка на улицах, благоустройства, жилищных условий и т.д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение жизненных вопросов, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свои действия и действия окружающих. Решающими для дальнейшей судьбы самоуправления оказываются два вопроса - того или не того человека избрали местные жители, и где найти бюджетные деньги.                                                                                             Избранные главы муниципального образования в корне отличаются от председателя сельсовета образца десятилетней давности. Кто при советской власти возглавлял сельсовет? Человек в местной иерархии- второсортный. С ним не считался ни председатель колхоза, то есть истинный хозяин села, ни районное партийное начальство. Выборный глава муниципалитета становиться на высшую ступень в местной иерархии. Его положение подкреплено местной финансовой базой. Именно глава муниципального образования может распоряжаться бюджетными деньгами. Он намного лучше знает, что нужно фермерам, как распорядиться тем же бензином или краской. Такова система в идеале. Но если глава явно не справляется со своими обязанностями, что делать местным жителям? Необходима действенная и более короткая процедура отзыва через региональные законы «Об отзыве выборных должностных лиц местного самоуправления». Внесенные изменения в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», как раз предполагают отрешение глав муниципальных образований главами регионов. Но, по-моему, первоначальным этапом должна стать подготовка кадров муниципальной службы. И действенную помощь здесь могут оказать именно государственные органы, семинарские занятия, выездные совещания, издание методических пособий, практическая помощь региональных чиновников даст первоначальные азы вчерашним учителям, агрономам, врачам- ставшим муниципальными управленцами. Уровень работы исполнительных и представительных органов на местах в конечном итоге зависит от самого элементарного: профессионального уровня депутатов, руководителей органов местного самоуправления, служб, им подведомственных.  Непрофессионализм муниципальных руководителей и служащих приводит к плачевным результатам: так в Свердловской области, где нормативная база по местному самоуправлению достаточно полная, по данным прокуратуры, выявлено более 400 норм, не соответствующих федеральным и областным законам. По итогам проверки внесено 88 протестов, 43 представления, 10 заявлений направлено в судебные инстанции. Что же говорить о многих десятках других муниципальных образованиях, где региональная юридическая база на много слабее.  Власть будет только там, где есть властные полномочия и деньги. Поэтому формирование местных бюджетов, налаживание межбюджетных отношений, формирование муниципальной собственности заслуживают особого внимания. Именно потому, первым решительным шагом Тюменской областной администрации стало наделение муниципальных образований самостоятельными бюджетами, которые «укреплялись» через увеличение собственных доходных источников муниципалитетов, а поселенческая модель позволила смягчить аграрный кризис и упорядочить проведение реформ, в частности, земельной, ведь сельская власть в тюменском варианте объективно заинтересована в развитии любых форм хозяйствования, лишь бы они приносили доход населению и бюджету. Необходимо закрепление за бюджетами муниципальных образований на постоянной и долговременной основе фиксированной доли налогов, так как он обязывает вышестоящие бюджеты при передаче собственных доходов нижестоящим бюджетам закреплять нормативы отчислений от передаваемых налогов на срок не менее трёх лет. Существующая до сих пор практика формирования местных бюджетов объективно рождает у органов местного самоуправления иждивенческие настроения, что входит в противоречие с самой идеей местного самоуправления, которое должно, наоборот, пробуждать инициативу и стремление к росту собственных доходов. В России более 12 тысяч муниципальных образований. Бюджеты у них несопоставимые, а вот проблемы одни и те же. Стоит муниципальному образованию- «субъекту межбюджетных отношений» заработать чуть больше, чем в прошлом году, региональная власть немедленно в следующем финансовом году урежет из «регулирующих налогов». И опять нет денег на заработную плату бюджетникам, на дороги и коммунальные услуги и т. д. И никогда не соглашусь с мнением, что поселенческая модель местного самоуправления преимущественно дотационна, а вот районное развитие местного самоуправления- самодостаточно. Как может быть: если отдельные муниципалитеты внутри района в большинстве своем дотационные, а вот районный муниципалитет объединяющий эти «нищие» населенные пункты вдруг стал бездотационным. Либо это перераспределение финансовых средств из городов-доноров в остальные дотационные поселения, либо это дотационное муниципальное образование на уровне района. Как не ряди, но от перемены мест слагаемых мало что меняется: например, из 32 сельских районов Воронежской области жизнеспособны не более трети. Дотации остальным отщипываются от доходов казны (чаще всего г. Воронеж)                      

В «парламентской газете» от 11.10.00г. прозвучало: «Главы трех муниципальных образований Норильского промышленного района (Снежногорска, Талнаха, Кайеркана) решили объединиться с Норильском и впредь считать себя районами заполярного города. Точнее- его муниципальными образованиями... В принципе они принимали те же законы, что и Норильск, но в своей интерпретации. Для бюджета этих городков такое удовольствие стоило немалых денег. Теперь эта копеечка пойдет на ремонт жилья, детские пособия, медицину».  Не пойму о каких муниципалитетах идет речь, ведь вместе с бюджетом этих городков упраздняется еще и выборный представительный орган, а как поделить территорию внутри одного муниципалитета с входящим в него другими, вообще ума не приложу. О каком местном самоуправлении может идти речь, если образовывается просто территориальный орган в муниципальном образовании? Соглашусь с тем, что за счет сокращения некоторой части аппарата трех муниципалитетов появится некоторая сумма денежных средств, но чтобы ее хватило на удовлетворение всех социальных потребностей- навряд ли. Да, может за счет перераспределения бюджетных потоков донора- Норильска, эти муниципальные образования будут жить чуточку лучше. Но вот изыскивать собственные доходные источники, умело распределять свой бюджет- они навряд ли научатся.  Что же делать с дотационными территориями? Как научить территории зарабатывать самим? Лучший учитель – опыт и практика. Так тюменские главы органов местного самоуправления получив власть и чувствуя ответственность перед населением, во многих муниципальных образованиях значительно активизировали деятельность органов местного самоуправления по расширению налоговой базы и увеличению собственных доходов в бюджете. Главы муниципальных образований осознали, что главным источником доходов является земля и имущество хозяйствующих на ней субъектов. Совместно с налоговыми инспекциями ведется работа по выявлению задолженности предприятий. По итогам работы инициируются проверки налоговыми инспекциями предприятий-должников.

 Во многих муниципальных образованиях созданы общественно-административные Советы, в состав которых входят их главы, руководители предприятий и крестьянских хозяйств, которые, в частности, рассматривают и вопросы формирования доходной части местного бюджета. Отсутствие четко выраженной концепции, перспективной программы развития муниципального образования- проблема развития местного самоуправления, в общем, и наращивание местного бюджета, в частности. Это сдерживает последовательное решение многих местных проблем, не позволяет обеспечить планомерное устранение диспропорций в структуре муниципального хозяйства, приводит к нерациональному расходованию бюджетных средств. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, предполагающее сбалансированность экономических и социальных аспектов функционирования территории, оптимизацию отношений с другими муниципальными образованиями и отдельными хозяйствующими субъектами, а также эффективное взаимодействие со всеми уровнями власти- вот выход из создавшегося положения.

Появление муниципальной власти заставило по-новому определить роль и функции государственной власти в регионе, разделив полномочия между районным звеном госвласти (структурными подразделениями на территориях), которым поручено исполнение государственных функций и департаментами областной администрации.                                                                                                  Администрацией области использовались все возможности для снижения уровня централизации средств в областном бюджете. В целях сокращения встречных финансовых потоков отчисления от регулирующих налогов закреплялись за местными бюджетами по максимальным нормативам, в связи с чем доля отчислений от регулирующих налогов в общей сумме средств бюджетного регулирования в местных бюджетах области увеличилась с 16 до 51%. Единые нормативы, применяемые до 1998 года, были заменены дифференцированными.                 Отрабатывался весь комплекс мер для укрепления доходной части местных бюджетов. Однако при определении подходов учитывались и объективные причины, в частности, сроки поступления налогов, в связи с чем в целях недопущения возможных кассовых разрывов доля отчислений от регулирующих налогов в местном бюджете заменялась на дотацию.    

    В настоящее время стоит проблема по закреплению за бюджетами муниципальных образований на постоянной и долговременной основе фиксированной доли налогов. Тюменская область пошла на это. Я внес в областную Думу закон «О передаче налогов, сборов и других обязательных платежей на основе долгосрочных нормативов в бюджеты муниципальных образований» на три года.           Существующая до сих пор практика формирования местных бюджетов объективно рождает у органов местного самоуправления иждивенческие настроения, что входит в противоречие с самой идеей местного самоуправления, которое должно, наоборот, пробуждать инициативу и стремление к росту собственных доходов.

Ключевой проблемой в этом контексте является соотношение закрепленных источников, регулирующих налогов и дотаций. Вопрос, прежде всего, в слишком большой доле в доходах бюджета регулирующих налогов, объем которых примерно вдвое превышает отчисления от закрепленных источников. В условиях, когда не установлены долговременные нормативы регулирующих налогов, последние функционально практически идентичны дотациям, отличаясь лишь по способу получения. Но и в том, и в другом случае как доли регулирующих налогов, так и размеры дотаций ежегодно устанавливает вышестоящий финансовый орган, используя одни и те же критерии.  

        Являясь неотъемлемой частью общегосударственной системы сдержек и противовесов, местное самоуправление реализует баланс интересов государственного уровня и интересов местных. Для этого необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, а также полномочий на его участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих эти интересы.             Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности.                         В современных условиях, когда динамичность социально-экономических процессов увеличилась настолько, что для сохранения контроля над ситуацией требуется оперативное принятие управленческих решений, огромное значение приобретает грамотная и своевременная информационная поддержка органов управления, отвечающая потребностям текущего момента. С другой стороны, коренные изменения основ экономической жизни, возросшая сложность задач управления, приводят к росту объемов информации, необходимой для формирования бюджетов и разработки долгосрочных планов и программ социально-экономического развития территорий. Это в свою очередь вызывает потребность в совершенствовании системы информационно-статистического обеспечения органов власти и управления всех уровней.                                                                                  10 июля 1997 года Дума Тюменской области приняла закон "О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". С этого момента и муниципальные образования области получили право на экономическую и финансовую самостоятельность, в том числе - право на формирование самостоятельного бюджета и на разработку прогнозов социально-экономического развития территории.                                              Теоретически, органы местного самоуправления, как никто другой, имеют возможность оптимально распорядиться социальной и производственной инфраструктурой своей территории. Но чтобы использовать потенциал этой инфраструктуры, его надо знать. Знания же может дать только анализ результатов тотальной инвентаризации и соответствующего мониторинга территории. А это есть одна из задач статистики. Статистики официальной, т.е. государственной.  Во исполнение Распоряжений Губернатора Тюменской области от 06.04.99 №272-р и №273-р в ходе эксперимента по формированию статистики муниципальных образований Тюменского района был разработан проект областного закона "О региональной и муниципальной статистической деятельности в Тюменской области" и создана система муниципальной статистики. Отработана технология получения сопоставимой статистической информации по муниципальным образованиям.                                                                                           Эксперимент позволил выявить полный круг хозяйствующих на территории муниципальных образований субъектов, включая предприятия малого бизнеса, крестьянские (фермерские) хозяйства и граждан, занимающихся предпринимательством без образования юридического лица. Было установлено, что более 100 предпринимательских структур до начала эксперимента не были зарегистрированы в налоговой инспекции района; что из 1635 зарегистрированных юридических лиц Тюменского района только 47% - действующие, 36% не действуют или находятся в стадии закрытия, 17% отсутствуют по зарегистрированному юридическому адресу.          По состоянию на 1 декабря 1999 года в районе было поставлено на учет более 500 граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, что почти в 2 раза превысило число зарегистрированных на начало эксперимента.                                                         Полученные результаты побудили вернуться к более детальному рассмотрению порядка регистрации и учета хозяйствующих субъектов. С этой целью в администрации Тюменского района была создана специальная комиссия.  Анализ отчетной дисциплины позволил сделать вывод о том, что необходимы специализированные правила представления статистической отчетности для крестьянских (фермерских) хозяйств и для сложно построенных субъектов учета, обособленные подразделения которых рассредоточены по муниципальным образованиям.                                                                                                      В итоге, на практике было доказано, что система муниципальной статистики не только объективно необходима, но и реальна.  По итогам эксперимента подавляющее большинство руководителей муниципальных образований и участников эксперимента высказались за сохранение и развитие созданной системы муниципальной статистики. Даже ограниченный условиями эксперимента круг показателей позволил главам муниципальных образований иметь объективную информационно-статистическую базу для принятия управленческих решений и планирования бюджета на предстоящий год.                  К проводимому в Тюменском районе эксперименту и его итогам активный интерес проявили руководители других муниципальных образований, районов области, субъектов Федерации и Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ. Совет по местному самоуправлению при Губернаторе Тюменской области рекомендовал расширить географию эксперимента на другие районы области и обратиться в федеральные структуры с ходатайством о придании эксперименту статуса федерального.                                                       Но вот мне приходит заключение прокуратуры и информация юстиции о неправомочности предлагаемого Закона, ссылаясь на ст.71 Конституции РФ, относящей официальный статистический учет к исключительному ведению РФ. Пришлось работу над законопроектом приостановить. Госкомстат в своем заключении так же не рекомендовал принимать данный законопроект. Тем не менее, удовлетворение потребности в муниципальной и региональной статистике органов местного самоуправления и, тем более, органов местного самоуправления- факт объективный и эта проблема не может не быть решена положительно.                                                                                                        Настал тот рубеж, когда без гарантий на федеральном уровне углублять реформу нельзя. Остановлюсь лишь вкратце на тех проблемах, не решив которые на государственном уровне, мы не можем говорить о наличии местной власти в стране.

- В государстве отсутствует организационно-правовой механизм охраны и защиты интересов местного самоуправления.

Примером может служить судебная реформа. Именно институт мировых судей мог бы работать в деревнях и поселках, взяв на себя основную долю гражданских, семейных, административных и незначительных по степени общественной опасности уголовных дел. Загруженность районных и городских судов иногда приводит к тому, что многие дела и споры на местах решаются не судебным, а подчас - и вообще не правовым путем. Однако, ФЗ «О мировых судьях», полностью проигнорировал необходи­мость привязки участка мирового судьи к муниципальному образованию при поселенческой модели МСУ.                                                 Еще одна проблема: Конституционный суд России сейчас - моносуд, и с конституционно-судебными органами субъектов Федерации (где они есть) единой системы не составляет, более того- никак не взаимодействует. Создаваемые же в субъектах уставные суды могут сыграть важное значение, реально защищая, в частности, права и законные интересы органов местного самоуправления от незаконных посягательств органов государственной власти, став первым, низовым звеном двухзвенной (на первом этапе) системы Конституционного Суда в России.

Таким образом, наша судебная система, к сожалению, совершенно не приспособлена к работе в муниципальных образованиях поселенческого типа, а я напомню, что 40% населения страны проживает в сельской местности.

- Слабая система государственного контроля и надзора за реальным соблюдением прав местного самоуправления.                                                                     В прокуратуре нет системы (подсистемы), наблюдающей за исполнением актов органов местного самоуправления, отсутствует регулирование процессуальных вопросов по множеству ситуаций, которые могут быть предметом судебного разбирательства.                                                                                                          - Существующие правовые коллизии затрудняют развитие местного самоуправления.           Назрели и необходимы серьезные изменения в основополагающих федеральных законодательных актах, так как если мы признаем эту власть, то функции и полномочия не должны ущемляться.

Нельзя обойти вниманием вопрос муниципальной собственности на землю, гарантированную Конституцией РФ. Необходимо срочно принять Земельный кодекс, чтобы вывести органы местного самоуправления из той противоречивой правовой ситуации, в которой они порой оказываются, пытаясь реализовать свое конституционное право.

Уже вступившие в силу Бюджетный и Налоговый кодексы, и ранее принятые, Лесной и Водный кодексы, принципиально игнорируют конституционные права и полномочия местного самоуправления.

Ведомственные (подзаконные) нормативные акты во многом устарели, не соответствуют и не учитывают федеральное законодательство о местном самоуправлении. Требуется их ревизия и приведение в соответствии с Конституцией России.

Это всё не просто примеры «нестыковок» Законов. За этим – реальная жизнь, авторитет и сила власти!!!                                                                                                     - Необходимо совершенствование финансовых основ местного самоуправления с буквы Закона.                                                                                             Всем известно как растут расходные обязательства на местном уровне. При формировании доходной части доля доходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете России на 2000 год уже сократилась до 23%. Доля же расходов возросла до 32%. И эта тенденция неудержимо продолжается.

Таким образом Центр дотирует 80% регионов, которые в свою очередь дотируют свыше 90% муниципалитетов.

Из экономической практики советских лет известно, что до­тации порождают иждивенче­ство, нежелание мобилизовать какие-то собственные ресур­сы, потому что на эту же сумму уменьшатся трансферты в будущем.

Сама наша налоговая система такова, что она не сти­мулирует ни регионы, ни местные власти. В нормаль­ной рыночной экономике главный налог, который сто­процентно остается на местах- это налог на недвижимость, стимулирующий строительство объектов и жилья на территории муниципальных образований. В России фактически нет налога с недвижимости, и он никакой роли в местном бюджете не играет.

А все про­исходит с точностью до наобо­рот: местный бюджет дотирует жилье в среднем на 70 процен­тов. Получается, что чем боль­ше жилья, тем хуже бюджету.

Что касается системы межбюджетных выравнивающих трансфертов, то получается, что трансферты из областного фонда выравнивания тем выше, чем меньше доходов собирается в муниципальный бюджет. Более того, доходы бюджета, налоговые усилия властей и уровень социально-экономического положения жителей не зависят друг от друга.

- Необходимо четко разграничить функции каждого уровня власти и законодательно их закрепить.                                                                                       Конструктивное взаимодействие субъектов Федерации с органами местного самоуправления способно обеспечить устойчивое долговременное развитие МО и региона в целом. Практика показывает- сегодня в России МСУ осуществляет наибольшую экономическую эффективность организации власти.

Налоговый рубль в муниципальных бюджетах дает большую социально-экономическую отдачу, чем в бюджете государственном: на 23% доходов консолидированного бюджета России удовлетворяется свыше 60% текущих публичных потребностей населения.                                                                              

 - Остается нерешенным принципиальный вопрос- кто является главным субъектом МСУ?

В регионах действуют де­сятки (так в Тюменской области сегодня около 80) федеральных структур, которые полностью конт­ролируют важнейшие сферы муниципальной власти, действуя в рамках реализации отраслевых пла­нов, проектов, программ, зачастую без должного учета местных особенностей и потребностей. В таких условиях не только МО, но и регионы во многом ли­шены возможности формировать, к примеру, осмысленную собственную политику природопользования (все это в равной мере можно отне­сти к промышленной политике, социальной, управлению финансовы­ми потоками на местах и т.д.).

В то же время федеральные структуры на местах финансово и политически зависят от региональных властей. Эта проблема имеет общенациональный характер, так как связана с установлением порядка, законности и опять таки детального разграничения полномочий государственного управления и местного самоуправления.

На примере Тюменской области наиболее концентрированно выявились и другие узловые проблемы институционального характера в государственном строительстве, и прямо скажу, очевидные пока ещё не всем субъектам РФ.

В нашей области муниципальная реформа осуществляется в условиях, с одной стороны, когда все структуры феде­рального и двойного подчинения организационно заканчиваются на уровне административно-территориального района.

С другой стороны, в границах административно-территориального района действует до нескольких десятков самостоятельных муниципальных образований. В то время как учёт, (скажем, налоговый, статистический и прочие), в разрезе муниципальных образований отсутствует. Например, Госкомстат России не имеет разработки статистических данных муниципального образования на уровне города и поселения.

Таким образом, административно-территориальная структура размещения федеральных органов власти и управления пришла в противоречие с системой организации местного самоуправления признанного Конституцией России.  Для примера, п.8 ст.6 «Об общих принципах местного самоуправления» охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью возлагаются на органы местного самоуправления. Охрана порядка- это весь комплекс деятельности правоохранительных органов. Ведомственные приказы МВД однозначно определяют: федеральная милиция и другие органы охраны общественного порядка финансируются из региональных и местных бюджетов. Однако следствие и розыск- это компетенция федеральных властей, и зарплату им платит центр. А участковые, дежурная часть, патрульно-постовая служба, дорожно-патрульная служба-это милиция региональная и финансируется из регионального и местного бюджета. По закону положено: один участковый на каждые три тысячи жителей или на один населенный пункт, однако сегодня милиции в деревнях практически нет, при этом штаты все укомплектованы. В это время участковый за которого платит население муниципального образования либо служит в Чечне, либо выполняет поручения других служб, либо по приказу руководства отделом Внутренних дел находиться на другой территории.  Это происходит в результате того, что деньги милиции идут из областного бюджета в один карман обезличенно. Делаются попытки разделить их, но не получается. Нет инструкции о взаимодействии с МВД. Таким образом нарушается закон о местном самоуправлении. Если губернатор может делегировать по закону некоторые государственные полномочия органам местного самоуправления, то каким законом делегируются права на передачу полномочий местного самоуправления губернатору? Нет такого закона. Вот здесь как раз можно разделить функции органов управления: участковый, патрульно-постовая служба, подчиняются органам местного самоуправления, дорожно-патрульная служба- МВД.                                                                                                                                      - Местное самоуправление, организованное в искусственных границах административных районов – это тупиковый путь для России, профанация идеи, так как подобное «самоуправление»- пустая формальность.

Между тем, в 76 субъектах Российской Федерации вертикаль государственной власти заканчивается на уровне субъекта РФ. Именно из этих субъектов РФ громче всего звучат призывы к восстановлению «вертикали власти и управления». Руководители этих регионов не могут смириться с конституционным ограничением своих прав на вмешательство в хозяйственно-экономическую жизнь районов и кадровую политику в отношении муниципальных руководителей районного звена.

Это приводит к кризису взаимоотношений государственных и местных органов власти. Для России, подобная непоследовательность реформы– не частное дело регионов. В этом– залог стабильности, устойчивости государства.

Поэтому приходиться лишь сожалеть, что принципиальнейшая президентская поправка о поселенческой основе местного самоуправления провалена депутатами. Считаю необходимым вернуть ее на рассмотрение Федерального собрания, и на мой взгляд, было бы полезным организовать для депутатов Государственной думы изучения основ местного самоуправления.                                                           Чувство хозяина на своей территории, утраченное в советское время, возрождается. Это главная заслуга и цель местного самоуправления. Необходимо научить людей рассчитывать, в первую очередь, на себя, на свои силы, возможности и ресурсы.                                                                           И отрадно видеть, что есть регионы, которые не формально, а на деле развивают , а то и «насаждают» местное самоуправление, усматривая в нем дополнительный ресурс развития своего региона. И если такие лидеры говорят, что Российская Федерация только укрепиться от того, что регионы получат больше самостоятельности, то в их искренность можно верить, потому что эти принципы они распространяют и на свои взаимоотношения с местными сообществами. Это говорит о том, что принципы самостоятельности, инициативности, защиты местных интересов для них действительно важны, а не являются словесным прикрытием иных целей.                                    Таким образом, у местного самоуправления и, по крайней мере, у части региональных властей выявляются общая идеология и общие интересы. Точно так же и противники местного самоуправления, как и противники самостоятельности регионов исходят из одних и тех же представлений, берущих начало в прежней системе государственного и экономического устройства. Для них высшей ценностью и критерием является управляемость, то есть, качество прохождения команд сверху вниз и их исполнение. Действительно, для прежней системы это качество имело решающее значение.

Но демократия и рыночная экономика основаны на иных принципах. В этой системе наиболее полно задействуются такие факторы, как предприимчивость, инициативность, конкуренция. Это относится не только к предприятиям, но и к административно-территориальным единицам, которые вступают в конкурентную борьбу за инвестиции, квалифицированные кадры и т.д. Для того, чтобы максимально задействовать эти факторы и необходимо наделение субъектов управления самостоятельностью и ответственностью.

Те региональные лидеры, которые ценят эти новые возможности и понимают их значение, потому и стремятся развивать местное самоуправление. Те региональные лидеры, которые руководствуются старыми представлениями, рассматривают увеличение своих прав, своей самостоятельности только как возможность более выгодного перераспределения ресурсов в свою пользу и совершенно не понимают, зачем еще им нужно местное самоуправление.

Такая позиция в целом дискредитирует как идею федерализма, так и идею местного самоуправления, давая повод к рассуждениям о “восстановлении вертикали управления”. Но это путь назад. На самом деле действительно существующую проблему оптимизации управления в государстве надо решать под другим лозунгом: укрепление конституционного порядка. 

Нет нужды говорить, за какой точкой зрения будущее. Но это будущее надо приближать. Поэтому необходим союз местного самоуправления и наиболее дальновидных региональных властей (а в перспективе и всех). Все предпосылки для такого альянса есть. Это не только общие интересы и общие взгляды, но и, к сожалению, общие противники, поскольку сторонники жесткой централизации не делают различий между федерализмом и местным самоуправлением, отвергая и то, и другое.

Союз регионов и местного самоуправления в отстаивании общих интересов следует оформить путем создания новой общественно-политической структуры.           Почему новой? На сегодняшний момент в стране отсутствует некая организация или орган действительно отстаивающий идею местного самоуправления: Конгресс муниципальных образований практически «обанкротился», занимаясь только пропагандой и взаимодействием с Советом Европы. Дело важное и нужное, но отсутствие плановой, повседневной, текущей работы по преодолению противостояния местному самоуправлению отталкивает муниципалитеты от контакта с такой организацией.                                                               Министерство по делам национальностей и миграционной политике так же не способно отстаивать интересы местного самоуправления в полном объеме, в силу того, что эта структура Правительства и защищать может только интересы и взгляды на местное самоуправления федеральной руководящей элиты. Может в силу этого постоянно идет перетрубация и смена руководства в данном министерстве.                                                                                            Профильный комитет в Государственной Думе практически самоустранился от законодательной инициативы в области местного самоуправления. Большинство проектов выносится комиссиями далекими от местного самоуправления и поэтому лоббируются интересы далеко ни местного сообщества. Для примера, ФЗ «О территориальном общественном самоуправлении», который на протяжении 5 лет пытается провести через Думу комитет по общественным объединениям именно как общественное объединение, искажая тем самым природу ТОС.                                       Таким образом кроме ряда независимых и практически не контактирующих между собой Ассоциаций малых городов, Союза российских городов и т. д. нет в России структуры способной вести диалог с государством о состоянии местного самоуправления и его развитии. Тем более нет контакта перечисленных органов и организаций        с государственными федеральными и региональными структурами, от которых зависит развитие местного самоуправления.

Необходим диалог между федеральной элитой, региональными лидерами и представителями местных сообществ для решения проблем местного самоуправления. Такая организация могла бы носить название Общероссийский Союз (Конгресс) местных и региональных властей, и включать в свой состав 50% федеральных и региональных сторонников местного самоуправления (на уровне федеральных министров (заместителей министров) и губернаторов отстаивающих идеи местного самоуправления) и 50% представителей органов местного самоуправления, не равнодушных к его идее.

В числе целей и задач Союза (Конгресса) предполагаются:

- создание общенациональной организации;

- содействие развитию местного самоуправления; 

- защита интересов местных сообществ;

- реализация конституционных принципов местного самоуправления как важнейшего элемента демократии;

- урегулирование и оптимизация отношений муниципалитетов и органов государственной власти регионов и их объединений;

- взаимодействие с органами федеральной власти, консолидация усилий в отстаивании общих интересов;

- содействие развитию и углублению муниципальной реформы;

- обобщение и распространение опыта развития местного самоуправления.

Членами Общероссийского Союза (Конгресса) могут быть области, республики, края, автономные округа, города и другие муниципальные образования, всероссийские и региональные муниципальные союзы.

В составе Союза (Конгресса) желательно существование двух палат, одна из которых состояла бы из представителей муниципалитетов, а вторая из представителей федеральных и региональных властей.

Создание Союза (Конгресса) поможет эффективно защищать политические и экономические интересы муниципальных образований и региональных органов власти, обеспечит наиболее полный учет муниципальных и региональных интересов на федеральном уровне власти, будет способствовать развитию регионов.

Эта организация вполне может стать самой влиятельной и авторитетной среди всех организаций России, защищающих интересы местного самоуправления. Но самое главное состоит в том, что она призвана преодолеть во многом искусственное противостояние муниципального и регионального уровней власти.

          Мы видим, что все положительные тенденции социально-экономического развития в регионе в первую очередь связаны с организацией эффективной работы местной власти - как наиболее приближенной к населению. Чем сильнее эта власть, тем выше авторитет Центра.

На опыте Тюменской области видно, как местное самоуправление становится самой массовой школой демократии. И не только школой– местное самоуправление позволяет мобилизовать новые материальные и человеческие ресурсы на благо региона и страны в целом.