Проект *)
КОНЦЕПЦИЯ
государственной
политики по разграничению предметов
ведения
и полномочий между федеральным,
региональным
и муниципальным уровнями власти
Настоящая
Концепция принимается в целях формирования
целостного подхода к проблемам
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации (федеральными
органами власти) органами государственной
власти субъектов Российской Федерации (региональными
органами власти) и органами местного
самоуправления (муниципальными органами
власти), обеспечения баланса интересов
федерального, регионального и
муниципального уровней власти.
Решение
названных проблем рассматривается не как
самоцель, а как фундамент для проведения
государственной политики, обеспечивающей
защиту прав и свобод человека и гражданина
в Российской Федерации, сочетание
интересов различных социальных групп,
повышение эффективности экономики,
комплексное развитие как Российской
Федерации в целом, так и отдельных
субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований.
Настоящая
Концепция принимается в целях анализа
состояния проблемы разграничения
предметов ведения и полномочий между
федеральным, региональным и муниципальным
уровнями власти и определения основных
подходы к решению данной проблемы на
ближайшую перспективу.
1. Состояние и проблемы
федерализма в России
1.1. Принятие
Конституции Российской Федерации в 1993 г.
стало началом нового этапа в построении
федерализма как формы реальной
демократизации власти.
Конституция
1993 года закрыла дискуссию о природе
Российской Федерации, четко определив ее
конституционно-правовой статус,
провозгласила равноправие субъектов
Федерации.
В
соответствии с действующими
конституционными нормами концепция
государственного устройства Российской
Федерации базируется на трехуровневой
организации публичной власти. Указанными
уровнями публичной власти в России
являются: уровень государственной власти
Российской Федерации (федеральный уровень),
уровень государственной власти субъектов
Российской Федерации (региональный уровень),
уровень местного самоуправления (муниципальный
уровень).
Конституция
Российской Федерации, оставив определенную
“асимметричность” входящих в ее состав
субъектов Федерации (республики, края,
области, автономная область, города
федерального значения, автономные округа),
заложила базовые принципы и основные рамки
построения подлинной федерации:
-
суверенитет Российской Федерации на
всей ее территории;
-
государственная целостность страны;
-
подчиненность деятельности публичной
власти требованиям обеспечения и защиты
прав и свобод человека и гражданина;
-
федеративное устройство и гарантии
местного самоуправления;
-
наличие собственных предметов ведения
и полномочий у каждого из уровней публичной
власти;
-
единство системы государственной
власти;
-
высшая юридическая сила, прямое
действие и применение на всей территории
страны Конституции Российской Федерации;
-
верховенство на всей территории страны
федеральных законов по предметам ведения
Российской Федерации и совместного ведения
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации;
-
приоритет региональных нормативных
правовых актов, принятых по предметам
ведения субъектов Российской Федерации;
-
разграничение предметов ведения и
полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации Конституцией
Российской Федерации и договорами;
-
равноправие и самоопределение народов
в Российской Федерации;
-
юридическое равноправие субъектов
Российской Федерации, независимо от их
наименования (все субъекты равны в правах;
все субъекты равны между собой в отношениях
с федеральными органами государственной
власти);
-
самостоятельность уровней публичной
власти в определении своих организационных
структур;
-
единство экономического пространства,
признание и защита равным образом частной,
государственной (федеральной и субъектов
Российской Федерации) и муниципальной
собственности.
1.2. На
современном этапе государственного
строительства России сохраняется
нерешенным ряд серьёзнейших проблем.
К числу наиболее
острых проблем относится отсутствия
действенных механизмов обеспечения равных
социальных стандартов и уровня жизни
населения во всех субъектах Федерации, вне
зависимости от отличий в экономическом
развитии, природных условиях,
географическом положении.
Недостаточно
законодательное обеспечение российского
федерализма, в частности, несовершенна
действующая модели бюджетного федерализма;
имеются серьёзные различия в темпах и
качестве развития федерального и
регионального законодательства, что влечет
незавершенность и противоречивость
процессов разграничения предметов ведения
и полномочий по предметам совместного
ведения, создает конфликтогенный потенциал
в едином правовом поле государства.
Серьёзной
проблемой остается низкий уровень
психологической подготовленности общества
к жизни в условиях федерализма. На процессы
федеративного строительства продолжают
влиять многовековые традиции
унитаристского мышления. Децентрализация
власти, делегирование ответственности и
диалог различных уровней власти,
свойственные демократическому государству,
подчас воспринимаются в России как признак
слабости федерального Центра. Весьма
популярен среди российских политиков тезис,
что низкий уровень управляемости в
Российской Федерации обусловлен наличием
собственного законодательства субъектов
Федерации и государственных органов
субъектов Федерации, не подчиненных
федеральным ведомствам, отсутствием
административной подчиненности органов
местного самоуправления органам
государственной власти. У некоторых
должностных лиц центральных органов власти
сформировалось ложное мнение, что якобы чем
больше функций у Центра, тем крепче
государство. Такой подход более
свойственен империи и тоталитарному
государству.
Унитаристское
мышление, стремление забрать себе как можно
больше полномочий вне зависимости от
возможностей их эффективно исполнять имеет
немалое распространение и среди
региональных, и муниципальных политиков.
Сегодня это не отвечает природе демократии
и рынка, особенно с учетом огромных
пространств и экономического,
политического, культурного многообразия,
характерных для России.
Важно отметить,
что федеративное устройство экономически
более эффективно по сравнению с унитарным.
Переход к федеративным отношениям
позволяет создать структуры, наиболее
рациональным образом использующие
государственные ресурсы. В конечном счете
органы публичной власти всех уровней
решают общую задачу - обеспечить достойную
жизнь населению, каждому из граждан страны.
В условиях современного государственного
устройства России эту задачу решают в
первую очередь органы власти регионального
и муниципального уровней. Региональная и
муниципальная власть, будучи властью,
создаваемой населением из людей, знающих
все нюансы проблем своей территории,
властью, подотчетной непосредственно
населению, объективно является наилучшей
властью с точки зрения способности решения
вопросов регионального и местного значения
в формах экономически наиболее эффективных
в конкретных условиях каждой отдельно
взятой территории. Именно из этой философии
исходят страны Западной Европы, проводя
реформы децентрализации,
предусматривающие передачу полномочий по
обеспечению жизнедеятельности граждан на
уровень, максимально возможно приближенный
к населению.
Таким образом,
переход России от унитаризма к федерализму
- это не уступка федеральной власти “региональным
баронам” как это нередко преподносят СМИ, а
переход к государственному устройству,
позволяющему иметь более эффективную
экономику, более полный учет органами
власти интересов граждан, более высокий
уровень управляемости.
1.3. Федерализм
- один из выработанных человечеством
принципов взаимоотношений центральной
власти и власти, осуществляемой на части
территории государства. Этот принцип
предусматривает, что в государстве наряду с
общегосударственными интересами
признаются и гарантируются и интересы
отдельных территориально обособленных
частей государства. Причем интересы этих
территориально обособленных частей
государства
(в России в соответствии с нормами
Конституции Российской Федерации и иных
актов российского законодательства
таковыми являются субъекты Российской
Федерации и муниципальные образования)
рассматриваются в качестве
самостоятельных интересов, имеющих
государственное значение, но не являющихся
подчиненными общефедеральным интересам.
Федерализм
- не только форма государственного
устройства, принцип взаимоотношений центра
и регионов. Федерализм - это, прежде всего,
особое мировоззрение, основной чертой
которого является умение видеть огромный
потенциал саморазвития государства в
разнообразии и самостоятельности его
регионов. Федералистское мировоззрение
проявляется в готовности сторон идти на
диалог, на поиск взаимоприемлемых решений,
на разделение ответственности, то есть федерализм является основой
общественно-политической стабильности.
Федерализм
- это территориальный каркас демократии,
поскольку он основан на уважении и
поддержке политического, культурного,
национального многообразия общества.
Федерализм способен реально стимулировать
процессы самоорганизации
многонационального и
многоконфессионального российского
общества, вовлекая огромные массы
населения в управление государством на
всех уровнях.
Федерализм
- это сознательный выбор современных и
эффективных технологий управления
государством, которые позволяют
максимально использовать уникальный
потенциал многообразия регионов единого
государства.
Федерализм
- это всегда поиск равновесия, гармоничного
сочетания интеграции и автономии, единства
в многообразии, самостоятельности и
взаимопомощи.
Российский
федерализм предполагает эффективную
вертикаль исполнительной власти по
предметам ведения федерального центра.
Вместе с тем федерализм немыслим без
широкой самостоятельности и
ответственности субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований в
реализации их прав и полномочий.
2.1. Разделение
компетенции между федеральной властью и
властью в субъектах Федерации является
ключевой и самой сложной проблемой
федерализма.
Разграничение
компетенций между центральной властью и
членами федерации - основа и условие
нормального функционирования
институциональных механизмов федерации.
Разделение
властей “по вертикали” предполагает
наличие на каждом уровне власти своих
ключевых органов и определенных финансовых
средств, достаточных для осуществления
стоящих перед ними задач.
С
правовой точки зрения, полномочия каждого
из уровней власти состоят из полномочий,
законодательно отнесенных к собственной
компетенции органов соответствующего
уровня власти, и переданных полномочий. При
этом законодательное определение
полномочий может осуществляться как путем
их перечисления, так и по “остаточному”
принципу.
В
настоящее время, в условиях становления
современного государственного устройства
России, когда задачи, стоящие перед
органами власти, постоянно обновляются,
зафиксировать раз и навсегда полномочия
разных уровней власти в исчерпывающем
перечне невозможно.
2.2. Правовые основы
разграничения предметов ведения и
полномочий между Федерацией и ее
субъектами заложены Конституцией
Российской Федерации.
Часть
3 статьи 11 Конституции Российской Федерации
устанавливает, что “разграничение
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации осуществляется
настоящей Конституцией, Федеративным и
иными договорами”.
Конституционное
разграничение компетенции федерального
Центра и субъектов Федерации осуществлено
в главе третьей Конституции “Федеративное
устройство” - статьями 71 и 72, где
установлены соответственно перечни
предметов исключительного ведения
Российской Федерации и совместного ведения
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, а статья 73 определяет,
что по всем остальным предметам ведения
субъекты Российской Федерации обладают
всей полнотой государственной власти.
Разграничение
предметов ведения и полномочий между
Федерацией и ее субъектами является
динамичным процессом, который основывается
также на статьях 66 (части 4, 5), 76, 78 (части 2, 3),
85 (часть 1), 125 (часть 3) Конституции
Российской Федерации.
Эти конституционные нормы определяют:
-
порядок правового регулирования
конституционно установленных предметов
ведения;
-
особенности отношений между “сложносоставными”
субъектами Российской Федерации;
-
принципы взаимного делегирования
осуществления части полномочий
федеральных и региональных органов
исполнительной власти;
-
порядок разрешения споров о
компетенции, а также разногласий между
федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Важнейшим
инструментом развития федеративных
отношений, апробации новых решений,
обеспечения эффективного осуществления
государственной власти и согласования
интересов Федерации и ее субъектов
являются договоры о разграничении
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Федеральными
органами государственной власти были
заключены 42 договора с органами
государственной власти 46 субъектов
Российской Федерации. Если первые шаги
становления подлинного федерализма и, в
частности, перераспределение властных
функций путем передачи их из центра в
регионы, зачастую воспринимались как
признак ослабления государства, ущемления
его суверенитета и даже как угроза
территориальной целостности, то к 1994 году
стало ясно, что таким образом преодолена
явная угроза противостояния. Именно
договоры между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
власти ряда субъектов Федерации позволили
повысить уровень взаимопонимания с этими
субъектами, стабилизировать в них
политическую обстановку. Начиная с 1994 года
имеет место определенно выраженная
тенденция передачи субъектами Российской
Федерации “своих” предметов ведения и
полномочий в совместное с Федерацией
ведение. Договора стали инструментом
установления оптимального разграничения
предметов ведения и полномочий, стали
работать на укрепление федеративного
государства.
Договоры,
при всей их важности, носят по отношению к
Конституции подчиненный характер и не
могут толковаться как какое-либо изменение
установленного Конституцией правового
статуса Федерации и ее субъектов.
Единые
условия и порядок подготовки проектов
договоров и соглашений закреплены
Федеральным законом “О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации”, однако к нему есть
серьёзные претензии. Имеются веские
основания ставить вопрос о несоответствии
данного Закона Конституции России,
поскольку он значительно сужает круг
вопросов, подлежащих договорному
регулированию, по сравнению с нормами
Конституции Российской Федерации.
До
принятия этого Закона порядок работы по
разграничению предметов ведения и
полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации и о взаимной передаче
осуществления части своих полномочий
федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации был
определен Указом Президента Российской
Федерации от 12 марта 1996 г. № 370 (с
изменениями и дополнениями от 25 ноября 1996 г.
№ 1593).
В
частности, были установлены четкие
правовые рамки договорного процесса:
-
не допускается изъятие или
перераспределение предметов ведения
Российской Федерации и предметов ведения
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, установленных
соответственно статьями 71 и 72
Конституции Российской Федерации;
-
договор не может устанавливать либо
изменять конституционный статус субъекта
Российской Федерации;
-
не подлежат передаче полномочия
федеральных органов исполнительной власти
по обеспечению гарантий сохранения основ
конституционного строя Российской
Федерации, равноправия субъектов
Российской Федерации, равенства прав и
свобод человека и гражданина на всей
территории Российской Федерации, а также
иные полномочия, если их передача ведет к
нарушению территориальной целостности
Российской Федерации, единства
экономического пространства страны,
верховенства Конституции Российской
Федерации и федеральных законов на всей
территории Российской Федерации по
предметам ведения Федерации
и по полномочиям совместного ведения
федерации и её
субъектов.
Процесс
подготовки и подписания соглашений между
федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, по
предметам совместного ведения помимо
указанных актов, регулируется также
Федеральным конституционным законом “О
Правительстве Российской Федерации”, а
также Регламентом Правительства
Российской Федерации, утвержденным
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 18 июня 1998 г. № 604 и
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 2 февраля 1998 г. № 129 “Об
утверждении Положения об обеспечении
контроля за соблюдением соглашений о
разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами
исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации”.
Как
показывает сложившаяся практика
федеративного строительства, правовое
регулирование разграничения предметов
ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов
Федерации наряду с Конституцией России и
Федеративным договорам применяются
следующие формы:
2.3.1. Федеральные
законы. В статье 11 (часть 3) Конституции
Российской Федерации федеральные законы
как правовой инструмент, обеспечивающий
разграничение предметов ведения и
полномочий, не названы, однако из смысла
статей 72 и 76 (часть 2) Конституции Российской
Федерации, рассматриваемых системно,
вытекает, что принципы и порядок их
разграничения могут устанавливаться
федеральными законами.
2.3.2. Договоры
о разграничении предметов ведения и
полномочий. между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации
прямо предусмотрены статьей 11 (часть 3)
Конституции Российской Федерации как
правовой инструмент разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Соглашения
о разграничении полномочий между органами
исполнительной власти по конкретным
предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской в
соответствии с Указом Президента
Российской Федерации от 12 марта 1996 г. и
сложившейся договорной практикой являлись
составной частью договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий.
2.3.3. Соглашения
о взаимном делегировании осуществления
части полномочий между федеральными
органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации установлены статьей 78
(части 2 и 3) Конституции Российской
Федерации как правовой инструмент
оптимизации управления в Российской
Федерации.
2.3.4. Постановления
Конституционного Суда Российской
Федерации. Конституционный Суд в
процессе судопроизводства, разрешая дела о
соответствии Конституции Российской
Федерации конституций (уставов), а также
законов и иных нормативных актов субъектов
Российской Федерации, разрешая споры о
компетенции между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти субъектов Федерации, рассматривая
жалобы на нарушение конституционных прав
граждан, давая толкование Конституции
Российской Федерации, юридически
устанавливает права и обязанности
участников правоотношений, тем самым,
осуществляет разграничение полномочий
между органами государственной власти
Российской Федерации и субъектов Федерации.
2.3.5. Согласительные
процедуры. Для разрешения разногласий
между органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации, а также между
органами государственной власти субъектов
Российской Федерации Президентом
Российской Федерации используются
согласительные процедуры (часть 1 статьи 85
Конституции России). Как показывает
практика, разногласия наиболее часто
возникают по вопросам совместного ведения
и (или) компетенции органов власти. В
согласительных процедурах принимают
участие представители федеральных органов
государственной власти и органов
государственной власти субъектов
Федерации. По итогам работы принимается
согласованное решение. В зависимости от
характера решаемого вопроса оно
оформляется протоколом или договором (соглашением).
Примером
успешного разрешения разногласий могут
служить Договор о разграничении предметов
ведения и взаимном делегировании
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти Республики
Татарстан и Договор о разграничении
предметов ведения и полномочий,
заключенный между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого),
Эвенкийского автономных округов.
Целостность
государства обеспечивается эффективным
исполнением на каждом уровне власти
присущих данному уровню функций.
Необходимо признать, что нынешнее
состояние управления Россией данному
требованию не соответствует. Как уже
отмечалось, распространено мнение, что
имеющиеся недостатки и проблемы
управляемости государством кроются в
наличии регионального и муниципального
уровней власти, организационно
обособленных от федеральной власти и
обладающих собственной компетенцией.
Представляется, что проблема обусловлена
совершенно иными обстоятельствами, а
именно:
-
отсутствие четко очерченного круга
прав и обязанностей органов власти на всех
уровнях;
-
непонимание значительной частью
должностных лиц, наделенных правом
принимать политические и управленческие
решения на всех уровнях власти, требований
современного государственного устройства
Российской Федерации, игнорирование ими
относящихся к основам конституционного
строя России принципов федерализма и
гарантий местного самоуправления;
-
отсутствие достаточного числа
квалифицированных служащих в органах
власти всех уровней;
-
отсутствие серьёзного теоретического
фундамента современной модели
государственного устройства России.
Результатом
такого положения вещей стали:
·
перегруженность
Центра несвойственными ему функциями;
·
наличие
громоздкого и недостаточно
квалифицированного чиновничьего аппарата,
создающего ситуацию неуправляемости;
·
широкое
распространение таких явлений как:
~
вмешательство Центра в компетенцию
органов государственной власти субъектов
Федерации;
~
игнорирование
органами государственной власти субъектов
Российской Федерации норм федеральных
Конституции и законов;
~
подробная,
мелочная регламентация деятельности
региональных органов государственной
власти в федеральных законах, а органов
местного самоуправления в федеральных и
региональных законах, наделение органов
государственной власти административно-территориальных
единиц субъектов Федерации полномочиями,
подлежащими в соответствии с Конституцией
и федеральными законами исполнению
органами местного самоуправления;
~
неисполнение
органами местного самоуправления
федеральных и региональных законов;
~
серьёзные
конфликты между главами субъектов
Федерации и главами муниципальных
образований, в особенности, главами
городов - административных центров
регионов.
Следует
констатировать, что большинство
федеральных законов, принятых в целях
реализации статьи 72 Конституции Российской
Федерации, практически не оставляют места
для собственного правового регулирования
субъектам Российской Федерации,
предусмотренного частью 2 статьи 76
Конституции Российской Федерации. Такое
положение вещей противоречит
конституционной модели российского
федерализма. Вместо того чтобы принимать «рамочные»
законы, регулирующие только те
правоотношения, которые должны быть едины
на всей территории Российской Федерации,
федеральный законодатель весьма часто
осуществляет детальное регулирование
всего комплекса соответствующих
правоотношений, что исключает последующий
учет экономического потенциала,
географических, национальных и иных
особенностей субъектов Российской
Федерации. Необходимо отказаться от
мелочного детального фиксирования в
законодательстве значительного перечня
конкретных полномочий органов власти
различных уровней, выделив крупные блоки
полномочий.
Исходя из изложенного
реализация Концепции должна быть
направлена на решение задач:
- установления
приоритетов в формах правового
регулирования разграничения предметов
ведения и полномочий;
- установление
законодательных гарантий обеспечения
принципа разграничения предметов ведения и
полномочий в федеральном и региональном
законодательстве;
- формирования
системы федеральных, региональных и
муниципальных органов публичной власти,
соответствующих разграничению предметов
ведения и полномочий;
- повышения
роли субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований в
законодательном процессе Российской
Федерации, привлечения их к перспективному
планированию в сфере законопроектной
деятельности, взаимодействию
Правительства Российской Федерации при
разработке законопроектов с органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации, а также органами
местного самоуправления в части, их
касающейся;
- раскрытия
и законодательного закрепления содержания
понятий и терминов, используемых в
Конституции Российской Федерации, в
частности: “предметы ведения”, “полномочия”,
“правовые основы”, “общие вопросы”, “общие
принципы”, “координация”;
- определения
статуса договоров и соглашений между
органами федеральной и региональной
государственной власти и их места в
иерархии нормативных правовых актов.
Целесообразно, чтобы предварительным
этапом процесса решения перечисленных
проблем стало:
- обобщение
практики нормативного правового
регулирования в рамках статьи 72
Конституции Российской Федерации;
- обобщение
практики конституционного (уставного)
правового регулирования предметов ведения
субъектов Российской Федерации;
- изучение
опыта опережающего правового
регулирования субъектами Российской
Федерации сферы совместного ведения
Федерации и ее субъектов в целях
использования его при совершенствовании
федерального законодательства.
Проблема разграничения
предметов ведения и полномочий между
различными уровнями власти относится к
числу наиболее известных управленческих
проблем. Как отечественная, так и
международная практика решения данной
проблемы свидетельствует о необходимости
следования при её урегулировании принципу
субсидиарности.
Согласно данному принципу, вопросы,
подлежащие решению публичной властью,
должны быть отнесены к компетенции того
уровня управления, на котором они решаются
наиболее эффективно. Причем, «при прочих
равных условиях» предпочтение отдается
варианту организации властных структур,
предусматривающему решение
соответствующего вопроса на уровне,
наиболее близком к населению. Таким образом,
вопросы, которые можно решать на низовых
уровнях управления, нет смысла решать “наверху”.
Этот принцип распространяется на
построение взаимоотношений между
Федераций и субъектами Федерации, между
субъектом Федерации и муниципальными
образованиями, между центральными органами
власти соответствующего уровня и их
территориальными подразделениями.
Применение данного принципа требует при
распределении полномочий брать в расчет
прежде всего способность органов того или
иного уровня эффективно решать в конкретно-исторических
условиях задачи, стоящие перед федерацией.
Значимость этого принципа возрастает,
когда в ответ на потребности развития
общества и государства осуществляется
перестройка федеративных отношений.
3.1. Разграничение
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации
3.1.1. Разграничение
полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации по предметам
совместного ведения
Проблема
разграничения полномочий на современном
этапе актуальна главным образом для сферы
совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов, то есть для
вопросов, прямо перечисленных в статье 72
Конституции Российской Федерации.
В
русле мировых тенденций развития
федерализма находится сокращение объема неурегулированных
(неразграниченных) полномочий по предметам
совместного ведения.
Нужно
стремиться к тому, чтобы по каждому
предмету совместного ведения полномочия и
ответственность были строго распределены:
за что отвечает федеральный центр, за что
отвечает субъект Федерации. Юридически эта
проблема должна решаться с помощью
федеральных законов, а также с
использованием договоров и соглашений.
При
этом найденные в результате договорной
практики эффективные механизмы решения
конкретных проблем, баланс полномочий и
ответственности Центра и регионов могут
фиксироваться в федеральных законах.
Необходимо
более четко регламентировать процедуру
принятия федеральных законов по предметам
совместного ведения.
Представляется
целесообразным установить механизм
принятия федеральных законов по предметам
совместного ведения, предусматривающий,
что законодательная процедура принятия
такого федерального закона включает
получение предварительного согласия более
половины субъектов Федерации. Для
реализации данных мер необходимо внести
соответствующие изменения в Регламент
Государственной Думы.
Решению
данной проблемы способствовало бы
утверждение практики предварительного
рассмотрения Государственным советом
Российской Федерации законопроектов,
вносимых Президентом Российской Федерации.
При необходимости возможен внеочередной
созыв президиума Государственного совета
для выработки рекомендаций Президенту по
вопросу подписания или отклонения
отдельных законов, в особенности, принятых
путем преодоления вето Совета Федерации.
Также целесообразно законодательно
установить обязательное рассмотрение
Федеральным Собранием позиции
Государственного совета Российской
Федерации по соответствующим проектам
законов.
К
сожалению, на практике нередки случаи,
когда в принимаемых законах не учитываются,
а то и грубо нарушаются права
национальностей. Голоса членов Совета
Федерации, депутатов Государственной Думы
от республик в составе Российской
Федерации и автономных образований ввиду
их относительной малочисленности, на
принятие решений не влияют. В отсутствие
палаты национальностей ситуация может быть
в некоторой степени исправлена введением
специальной процедуры голосования в
Государственной Думе и Совете Федерации по
законопроектам, касающимся небольшого
круга, непосредственно затрагивающих
национальные интересы вопросов (язык,
культура, традиции, сохранение
малочисленных народов и т.д.). При этом в
Совете Федерации целесообразно
использовать “принцип консенсуса”, или
вести подсчет голосов отдельно членов
палаты от республик и автономных
образований и, отдельно, членов палаты от
иных субъектов Российской Федерации. В
Государственной Думе для принятия
законопроектов по таким вопросам
использовать большинство в 4/5 голосов от
общего числа депутатов.
До
внесения соответствующих изменений в
Конституцию Российской Федерации,
указанный подход может быть реализован по
инициативе Президента России на основе
политического согласия палат Федерального
Собрания в виде обычая.
Совершенно
не урегулирована в настоящее время
проблема учета мнения Федерации в
отношении проектов законов субъектов
Российской Федерации Вместе с тем сам
статус предметов совместного ведения
предполагает участие каждой из сторон в
законотворческом процессе второй стороны.
Согласование позиций на стадии
законопроектов, содействовало бы развитию
партнерских отношений, сокращению
последующих конфликтов.
Представляется
целесообразным создание федерального
государственного экспертного центра, с
возложением на него обязанностей по
подготовке заключений на проекты законов
субъектов Российской Федерации, а также
нормативных правовых актов муниципальных
образований. Такой центр целесообразно
сформировать на межведомственной основе
при координационных функциях Минюста
Российской Федерации.
К
процессу разграничения полномочий должен
быть применен принцип постепенности и
эффективности, то есть изменение основных
принципов формирования полномочий органов
власти различных уровней должно
происходить в течение определенного
переходного периода с обязательной
проверкой на практике.
3.1.2. Взаимодействие
органов государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации по
предметам своего ведения
Вопросы,
прямо не отнесенные к исключительному
ведению Российской Федерации (статья 71
Конституции Российской Федерации) и к
компетенции Федерации по предметам
совместного ведения (статья 72 Конституции),
относятся к ведению субъектов Федерации (статья
73 Конституции).
Необходимо особо подчеркнуть, что в статье
73 речь идет о полномочиях государственной
власти. Общепризнанным принципом
организации власти в правовом государстве
является подчинение деятельности органов
власти принципу: «запрещено, что не
разрешено», то есть органы власти вправе
осуществлять лишь те функции, которые на
них законодательно возложены. Таким
образом в ведении субъектов Российской
Федерации не могут находиться не только
вопросы, входящие в предметы ведения
Российской Федерации, но и также вопросы,
отнесенные Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами к
ведению местного самоуправления (вопросы
местного значения), и вопросы, подлежащие
самостоятельному решению гражданами.
Недопустимо
издание регионами законов по предметам
ведения Российской Федерации. Точно так же
и федеральный Центр не вправе в
одностороннем порядке издавать законы либо
вмешиваться каким-либо иным способом в
сферу ведения субъектов Федерации.
Однако
в рамках процедур, осуществляемых в
соответствии с нормами статьи 78
Конституции Российской Федерации
федеральные органы исполнительной власти
могут передавать органам исполнительной
власти субъектов Федерации право
осуществления части своих полномочий.
При этом само полномочие остается в “собственности”
федерального Центра: передается только
право его осуществления - на конкретный срок и под конкретные
условия.
Возможная аналогия: владелец
автомобиля передает другому лицу по
доверенности право вождения, но при этом
сам остается собственником автомобиля.
Следует
отметить, что Конституция Российской
Федерации не квалифицирует вопросы,
указанные в статье 73, как исключительные, то
есть не подлежащие передаче, предметы
ведения субъектов Российской Федерации.
Таким образом из конституционных норм не
следует недопустимость согласованной
передачи некоторых вопросов собственного
ведения субъектов Федерации в совместное с
Российской Федерацией ведение. Вместе с тем,
имеются аргументы в пользу указанного
перераспределения предметов ведения
субъектов Федерации:
-
регионы
имеют такое право по смыслу статьи 73
Конституции Российской Федерации,
поскольку по вопросам своей компетенции
субъектам Федерации принадлежит вся
полнота государственной власти;
-
от
делегирования некоторых вопросов
компетенции субъектов Федерации в
совместное ведение есть прямая выгода как
регионам, так и Федерации в целом.
С
одной стороны, передавая с согласия
Федерации свою “личную” проблему в
совместное ведение, регион получает
реальную поддержку государства, – может,
например, ставить вопрос о совместном
финансировании конкретных решений,
получать дополнительный административный
ресурс и т.д.
С
другой стороны, федеральный Центр получает
право регулировать федеральными
нормативными правовыми актами те вопросы,
которые раньше относились к компетенции
региона. Тем самым увеличиваются
степень контроля федерального центра,
укрепляется единство правового и
экономического пространства страны.
Возможность передачи отдельных
предметов собственного ведения субъектов
Российской Федерации в совместное с
Российской Федерации ведения нуждается в
законодательном закреплении. Одновременно
федеральным законом целесообразно
установить перечень исключительных
предметов ведения, не подлежащих передаче
из собственного ведения субъектов
Федерации.
3.1.3. Восстановления
единого правового пространства Российской
Федерации
Наличие
противоречий между нормами федерального
законодательства и законодательства
субъектов Российской Федерации является
современной политической реальностью.
Вместе с тем, необходимость существования
единого правового пространства Российской
Федерации никем из серьёзных российских
политиков сомнению не подвергается.
Решение задачи восстановления единого
правового пространства Российской
Федерации должно базироваться на следующих
основах:
1)
приоритет
федеральных законов по предметам ведения
Российской Федерации и совместного ведения
Федерации и ее субъектов, из которого
следует необходимость обеспечения
соответствия федеральным законам всех
актов законодательства субъектов
Российской Федерации:
2)
приоритет законов, принятых по предметам
ведения, отнесенных Конституцией
Российской Федерации соответственно к
ведению Российской Федерации или ведению
субъектов Российской Федерации;
3)
осуществление «встречного движения»
федеральной и региональных властей, то есть
решение проблемы через изменения как
федеральных, так и региональных норм
законодательства.
Работы по этим направлениям должны
взаимодополнять друг друга. Необходимо
провести экспертизу федеральных
нормативных правовых актов по вопросам
ведения Российской Федерации, а также
совместного ведения Федерации и её
субъектов в целях устранения вмешательства
федерального центра в компетенцию
субъектов Российской Федерации, и
составить их перечень для дальнейшего
изучения и работы, а также исключить из
федеральных законов, принятых по предметам
совместного ведения, неправомерной
детализации, не позволяющей субъектам
осуществлять собственное правовое
регулирование по данным вопросам. В
сложившейся ситуации представляется
необходимым рекомендовать Президенту
Российской Федерации, Правительству,
депутатам Государственной Думы выйти с
законодательной инициативой по приведению
федеральных законов в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и по
устранению внутренних противоречий в
федеральных законах и коллизий между
законами.
При приведении регионального
законодательства в соответствие с
федеральным нужно основываться на критерии
наиболее благоприятного правового режима
для участников правоотношений. Если
региональный закон улучшает правовой
статус участников правоотношений, то
следует вносить изменения в федеральный
закон, а не наоборот.
Для решения проблемы необходимо четко
закрепить полномочия федеральных органов
государственной власти и органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации. Федеральным законом
должны регулироваться только те правовые
отношения, которые в соответствии с
Конституцией Российской Федерации
являются едиными для всех субъектов
Федерации.
Поставленная
Президентом Российской Федерации задача
обеспечения единства правого пространства
России не может и не должна быть сведена к
кампании по приведению одних законов в
соответствие с другими. Задача должна
стоять шире - необходимо создание
действенного механизма принятия правовых
актов всех уровней власти, не просто не
разрушающих, а укрепляющих единое
всероссийское правовое пространство,
обеспечивающих укрепление Российского
государства, укрепление федеративных
связей в нём.
С
учетом ранее изложенного можно выделить
следующие проблемы, решение которых будет
способствовать обеспечению существования
в Российской Федерации единого правового
пространства.
1) Уточнение
перечня вопросов, по которым должны
приниматься исключительно федеральные
правовые акты. В наиболее общем виде этот
перечень изложен в Конституции Российской
Федерации. Но необходима работа по
устранению неоднозначного понимания ряда
норм.
К
примеру, регулирование и защита прав и
свобод человека и гражданина, а также прав
национальных меньшинств отнесены к
предметам ведения Российской Федерации, по
которым должны приниматься лишь
федеральные законы, а защита прав и свобод
человека и гражданина и прав национальных
меньшинств отнесена к предметам
совместного ведения, по которым
принимаются и федеральные законы, и законы
субъектов Федерации. Без четкого
единообразного понимания - где завершается
«регулирование и защита» и начинается
просто «защита» невозможно избежать
разночтений в оценке, в частности,
выборного законодательства,
законодательства о национальных
отношениях, об организации власти
субъектов Российской Федерации, о местном
самоуправлении.
2) Уточнение
полномочий органов федеральной
государственной власти и государственной
власти субъектов Федерации по
регулированию вопросов, отнесенных к
предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
3) Обеспечение взаимного учета
мнения в ходе разработки законов -
субъектов Федерации в отношении проектов
федеральных законов и Федерации в
отношении проектов региональных законов.
4) Отсутствие
механизмов оперативного устранения
разногласий между региональными и
федеральными властями по поводу содержания
отдельных актов законодательства.
В
первую очередь, речь идет об актах по
вопросам выборов, по ограничению на ввоз
или вывоз каких-либо товаров, отмена
которых даже через несколько недель теряет
практический смысл.
5) Создание
механизмов, позволяющих не только
устранять уже имеющиеся противоречия, но и
урегулировать разногласия еще на стадии
подготовки проектов правовых актов.
В
настоящее время федеральные органы власти -
в первую очередь, Прокуратура, Минюст -
обращаются в органы власти субъектов
Федерации по поводу несоответствия
федеральным законам уже вступивших в силу
региональных законов. Необходима
федеральная система не только надзора, но и
методического содействия формированию
законодательства субъектов Федерации.
6) Несовершенство
судебной системы, не позволяющее
эффективно и в обозримые сроки разрешать в
судебном порядке споры по проблемам
законодательства.
В
соответствии с Постановлением
Конституционного Суда Российской
Федерации от 16.06.98 г. № 19-П по делу о
толковании отдельных положений статей 125,
126, 127 Конституции Российской Федерации,
суды общей юрисдикции не вправе принимать
решения о признании недействительными норм
законов. При этом Конституционный Суд
указал, что в принципе такой компетенцией
суды могут обладать, но необходимо принятие
специального федерального закона,
предусматривающего такое полномочие судов.
3.1.4. Возможность
использования на федеральном уровне
законов субъектов Российской Федерации,
принятых по предметам совместного ведения
Как известно, субъекты Российской
Федерации вправе принимать свои законы по
предметам совместного ведения в
опережающем порядке в случае отсутствия
федерального закона. Это прямо было
установлено Конституционным Судом
Российской Федерации в Постановлении от 30 апреля
1996 года. После издания соответствующего
федерального закона нормативные правовые
акты субъектов по предметам совместного
ведения должны приводиться в соответствие
с ним.
Вместе с тем, необходимо рассмотреть
возможность распространения действия
наиболее удачных законов субъектов
Федерации в федеральном масштабе.
В частности, возможны следующие пути
решения этой проблемы:
-
наиболее
удачные законы субъектов Российской
Федерации, принятые в опережающем порядке,
могут быть рекомендованы соответствующим
федеральным актом (в том числе указом
Президента) в качестве “модельных” для
других субъектов Федерации;
-
Федеральное
Собрание Российской Федерации, приняв
специальный закон, может распространить
действие отдельных норм закона субъекта
Российской Федерации (в части
регулирования предметов совместного
ведения Федерации и её субъектов) на всю
территорию страны впредь до принятия
федерального закона по соответствующему
вопросу;
-
концепция
закона субъекта Российской Федерации может
быть принята Государственной Думой России
в качестве концепции соответствующего
федерального закона.
3.2. Разграничение
полномочий между государственным и
муниципальным уровнями власти
Статьями
12, 130, 132 Конституции России определено, что
органы местного самоуправления
самостоятельны в пределах решения вопросов
местного значения. Понятие предметов
совместного ведения государственной
власти и местного самоуправления в
федеральном законодательстве не
используется. Вместе с тем, имеется
значительный круг вопросов, подлежащих
решению органами государственной власти,
но имеющих непосредственное отношение к
осуществлению местного самоуправления.
В частности, согласно статье 71
Конституции в ведении Российской Федерации
находятся такие вопросы, как: регулирование
и защита прав и свобод человека и
гражданина (пункт «в»); установление основ
федеральной политики и федеральные
программы в области государственного,
экономического, экологического,
социального, культурного и национального
развития Российской Федерации (пункт «е»);
установление правовых основ единого рынка (пункт
«ж»).
Статьей 72 (1) Конституции России к
совместному ведению Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, наряду с
установлением общих принципов организации
местного самоуправления, отнесены:
обеспечение законности, правопорядка,
общественной безопасности (пункт «б»);
вопросы владения, пользования и
распоряжения землей, недрами, водными и
другими природными ресурсами (пункт «в»);
природопользование; охрана окружающей
среды и обеспечение экологической
безопасности; охрана памятников истории и
культуры (пункт «д»); координация
вопросов здравоохранения; защита семьи,
материнства, отцовства и детства;
социальная защита (пункт «ж»); защита
исконной среды обитания и традиционного
образа жизни малочисленных этнических
общностей (пункт «м»).
Все
перечисленные вопросы в соответствии со
статьёй 76 Конституции должны
регулироваться федеральными законами или
федеральными законами и принимаемыми в
соответствии с ними законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации. Данные
государственные акты в определенной мере
регламентируют и деятельность
муниципальной власти. В связи с чем, с
учетом норм статей 12, 130, 132 Конституции,
существует проблема определения пределов
законодательного регулирования порядка
решения органами местного самоуправления
вопросов местного значения и пределов
самостоятельности местного самоуправления
в решении указанных вопросов.
Перераспределение
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти и органами
местного самоуправления порождает весьма
серьезную проблему, связанную с “отстранением”
муниципалитетов от системы
государственных органов. Местное
самоуправления нельзя полностью исключать
из системы государственно-властных
отношений, так как городские и сельские
поселения являются основой общества и
государства, и обеспечения
жизнедеятельности населения нуждается в
государственной поддержке. Эти вопросы не
могут и не должны исчерпывающе решаться
сверху, с федерального центра, а должны
входить в компетенцию субъектов Российской
Федерации и населения, проживающего на
данной территории.
Конституция
Российской Федерации (статья 130) определила,
что местное самоуправление обеспечивает
самостоятельное решение вопросов местного
значения. Федеральный закон "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
определил вопросы местного значения как
вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения. Таким образом
проблема обеспечения эффективной
деятельности местного самоуправления
смыкается с проблемой осуществления
индивидуальных прав человека и гражданина.
Конституция России (статья 18) установила,
что права и свободы человека и гражданина
определяют деятельность государственной
власти и местного самоуправления. В
отношении местного самоуправления эта
норма является не столько дополнительным
требованием, сколько выражением сути этой
формы народовластия. Не случайно
Европейская хартия местного
самоуправления (статья 4) говорит о местном
самоуправлении, как о власти, максимально
возможно приближенной к гражданам. Решение
вопросов местного значения, создание
условий для обеспечения повседневных
потребностей каждого человека в
отдельности и населения в целом - это и есть
реализация одного из ключевых прав
человека и гражданина в демократическом
обществе - права на достойную жизнь.
Обеспечение этого права не может и не
должно выходить из сферы внимания
государственной власти.
Продолжающаяся
фактически с момента принятия Конституции
Российской Федерации реформа местного
самоуправления на современном этапе
является одним из важнейших направлений
развития российской государственности.
Конституция Российской Федерации относит
институт местного самоуправления к основам
конституционного строя Российской
Федерации наряду с институтом
государственной власти, федеральным
устройством государства, республиканской
формой правления и другими положениями
первой главы Основного закона.
Процесс
становления местного самоуправления
тормозится рядом нерешенных проблем,
главными среди них являются финансово-экономические
трудности местного самоуправления,
недостаточно развитая нормативно-правовая
база, регламентирующая вопросы
функционирования местного самоуправления,
проблемы взаимоотношений органов
государственной власти и органов местного
самоуправления.
Слабость
законодательства о местном самоуправлении
обусловлена рядом причин, среди которых
отсутствие четкого разграничения
полномочий между органами государственной
власти и органами местного самоуправления,
внутренняя несогласованностью и
несистемность федерального и
регионального законодательства о местном
самоуправлении.
Федеральный
закон “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации” содержит лишь некоторые основы
и общие установки для такого рода
разграничения полномочий, которое может
производится лишь особыми федеральными
законами и законами субъектов Российской
Федерации.
Каждый
из уровней власти должен иметь четкое
представление о круге своих полномочий,
обязанностях и, как следствие, о сфере своей
ответственности за состояние дел в той или
иной области. Тем самым будет обеспечено
разграничение полномочий органов
государственной власти и органов местного
самоуправления.
Принимая
во внимание, что муниципальные образования
имеют существенные различия по
экономическому потенциалу, кадровым и иным
позициям, объем полномочий по решению
вопросов местного значения, который могут
взять на себя те или иные органы местного
самоуправления всегда будет различным.
Учет “местной специфики” в этом случае
обязателен. Поэтому проблема разграничения
полномочий должна решаться главным образом
законодательством субъектов Российской
Федерации, на основе общих (общефедеральных)
принципов, определяемых федеральным
законодательством.
В
ряде случаев общефедеральные принципы
продекларированы лишь в самом общем виде.
Примером может служить актуальная проблема
двухуровневой организации местного
самоуправления. В Федеральном законе "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
указывается лишь на принципиальную
возможность такой организации власти на
муниципальном уровне (например, при
установлении, что муниципальными
образованиями являются и район, и входящие
в его состав волости (сельские округа) и
крупные поселения), а вопрос принципов
взаимоотношений органов местного
самоуправления районов и внутрирайонных
муниципальных образований не урегулирован
совершенно.
Что
же касается дополнительного наделения или
передачи государственных полномочий
местному самоуправления как важнейшей
формы разграничения полномочий, то эта
проблема имеет по меньшей степени
двухуровневый, а в субъектах Российской
Федерации, имеющих местные органы
государственной власти, - трехуровневый
характер, соответственно уровням:
федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов
государственной власти административно-территориальных
единиц субъектов Российской Федерации.
Федеральный
закон “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации” предусматривает решение этих
вопросов другими федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации,
оговаривая лишь подконтрольность
государству реализации его полномочий
местным самоуправлением, а также
обязательность передачи необходимых
материальных и финансовых средств
одновременно с наделением
соответствующими полномочиями. Именно
поэтому представляется насущной
необходимостью скорейшее принятие
федерального закона о порядке наделения
органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями,
который мог бы стать базой для принятия
региональных законов. Было бы
целесообразно в этом законе наделить
органы местного самоуправления правом
отказаться от выполнения отдельных
государственных полномочий в случае их
недостаточного финансирования из
федерального бюджета и бюджетов субъектов
Российской Федерации.
Требует
внимания проблема договорных
взаимоотношений между органами
государственной власти и органами местного
самоуправления. В федеральном
законодательстве отсутствуют нормы, прямо
предписывающие такие взаимоотношения,
однако законодательно закреплена
самостоятельность государственной и
муниципальной власти в определении форм
реализации своих полномочий, что дает
основания для вывода о принципиальной
допустимости договорных взаимоотношений
между органами государственной власти и
органами местного самоуправления при
наличии взаимного желания. Практика
договоров между органами региональной и
муниципальной власти уже существует в ряде
регионов России.
Другой
стороной данной проблемы является то, что в
настоящее время органы местного
самоуправления при отсутствии нормативно-правовой
базы продолжают осуществлять весь комплекс
государственных полномочий, которые они
осуществляли ранее, будучи еще местными
Советами, то есть органами государственной
власти: регистрацию актов гражданского
состояния, совершение отдельных
нотариальных действий, управление
социально-культурными учреждениями и так
далее. Легитимность указанных действий
может быть поставлена под сомнение в любое
время, что повлечет за собой целый ряд
непредсказуемых последствий.
В
этой связи представляется актуальным
урегулирование проблемы образования
представительных и исполнительных органов
государственной власти на уровне
административно-территориальных единиц
субъектов Российской Федерации.
Принципиальную возможность их создания
подтвердил Конституционный Суд Российской
Федерации в своем постановлении от 24 января
1997 года № 1-П “По делу о проверки
конституционности Закона Удмуртской
Республики от 17 апреля 1996 года “О системе
органов государственной власти в
Удмуртской Республике”. В данном
Постановлении Конституционный Суд указал и
на некоторые обязательные с точки зрения
Конституции принципы организации
государственной власти административно-территориальных
единиц субъектов Федерации: избрание
представительных органов и глав
административно-территориальных единиц
населением соответствующих территорий,
разделение властей, недопустимость
вторжения в компетенцию местного
самоуправления.
Вместе с тем, необходимо отметить, что
реализация данной возможности нуждается в
дополнительном правовом обеспечении
федерального уровня, в частности, требуют
урегулирования вопросы, связанные с
возникновением третьего уровня
государственных бюджетов, с фактическим
возникновением государственной
собственности административно-территориальных
единиц, с прохождением государственной
службы в органах государственной власти
административно-территориальных единиц.
Кроме того, данная схема организации власти
усложняет решение проблемы передачи на
муниципальный уровень государственных
полномочий. Логично было бы возложить
передачу государственных полномочий на
уровень государственной власти, наиболее
близкий к муниципальному уровню власти.
Однако, согласно Конституции России (статья
133) наделение муниципалитетов
государственными полномочиями должно
осуществляться законом. А органы
государственной власти административно-территориальных
единиц не обладают правом принятия законов.
Представляется
также необходимым в целях решения проблемы
управляемости в субъектах Российской
Федерации усилить роль органов
государственной власти субъектов в сфере
влияния на деятельность местного
самоуправления. В частности, предоставить
субъектам Российской Федерации право:
-
определять территориальный уровень, на
котором осуществляется местное
самоуправление, с учетом административно-территориального
устройства, сложившейся социально-экономической
ситуации, исторических и национальных
традиций;
-
устанавливать предельную численность
представительных органов местного
самоуправления;
-
устанавливать формы контроля со стороны
субъекта Российской Федерации за
деятельностью органов местного
самоуправления, возможно, в том числе и в
форме приостановления органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации актов органов
местного самоуправления, противоречащих
федеральному законодательству,
законодательству субъектов Российской
Федерации;
-
участвовать в решении отдельных вопросов
местного значения, имеющих государственную
важность, определив при этом пределы
государственного регулирования таких
вопросов.
В
свою очередь, поскольку центр тяжести
правового регулирования деятельности
местного самоуправления все более будет
смещаться на уровень субъектов Российской
Федерации, особое внимание на федеральном
уровне должно быть уделено созданию
системы правовых гарантий, обеспечивающих
защиту прав и интересов местного
самоуправления от необоснованного
вмешательства в их деятельность органов
государственной власти.
4. сфера применения договоров и
соглашений о разграничении предметов
ведения и полномочий между различными
уровнями власти на перспективу
Система
публичной власти в Российской Федерации
должна быть адекватной основным принципам
разграничения полномочий между уровнями
власти. Договорной порядок разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации относится к основам
конституционного строя Российской
Федерации. Однако в настоящее время
процесс подготовки проектов договоров и
соглашений о разграничении предметов
ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации
фактически прекратился. Образованная
Указом Президента Российской Федерации
Комиссия не собиралась с 1998 года.
Уникальное
разнообразие регионов – потенциал
развития России, основа ее реальных
конкурентных преимуществ перед другими
государствами.
Федеральные
и региональные органы власти могут
использовать практику соглашений для
проведения социально-экономических
экспериментов в рамках отдельно взятого
субъекта федерации. В сильных регионах
государство может отрабатывать различные
экономические модели, инициативы,
новшества, а удачные решения
распространять в рамках всей страны.
Перспективные
сферы применения договорной практики:
1)
политическое урегулирование и
предотвращение региональных конфликтов (например,
Чеченская Республика);
2)
урегулирование взаимоотношений внутри
“сложносоставных” субъектов (краев,
областей и входящих в их состав автономных
округов);
3)
оптимизация структуры органов
исполнительной власти и совершенствование
системы управления (в частности, реальное “встраивание”
института федеральных округов в
существующую систему взаимоотношений
между различными уровнями власти);
4)
устранение пробелов и согласование
законодательства Федерации и ее субъектов;
5)
конкретизация государственной
политики с учетом особенностей различных
субъектов Российской Федерации.
Целесообразно
расширение практики договорных
взаимоотношений между органами
государственной, в первую очередь
региональной, власти и органами местного
самоуправления. Для этого необходимо
законодательное определение круга
вопросов, которые допустимо регулировать
договорами между органами государственной
и муниципальной власти.
Договоры
о разграничения предметов ведения и
полномочий между федеральными и
региональными органами государственной
власти как правило устанавливают “дополнительные”
(по сравнению со статьей 72 Конституции
Российской Федерации) предметы совместного
ведения и полномочия. Такое положение не
следует рассматривать как несоответствие
статье 5 Конституции, устанавливающей
равноправие всех субъектов Федерации между
собой и во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти. Статья 73
Конституции Российской Федерации
устанавливает, что вне пределов ведения
Российской Федерации (статья 71) и
полномочий Российской Федерации по
предметам ее совместного ведения с
субъектами Российской Федерации (статья 72)
последние обладают всей полнотой
государственной власти. Следовательно, они
вправе ставить и решать вопросы о
совместном регулировании предметов
собственного ведения, в особенности, в
случае отсутствия у них реальной
возможности осуществлять его
самостоятельно. Конституционное положение
о равноправии субъектов Федерации (статья 5)
не может быть интерпретировано как
исключающее возможность любых отличий
между ними. В первую очередь это
противоречит самой Конституции России (статьи 5,
66, 68, 70), содержащей нормы, имеющие отношение
лишь к части субъектов Российской
Федерации, то есть устанавливающей
особенности правового регулирования в
отношении отдельных регионов
Равноправие
субъектов Российской Федерации основано на:
- установлении
равенства их потенциальных возможностей
обладания всеми правами, предусмотренными
Конституцией Российской Федерации;
- возложении
на каждого из них обязанностей для решения
определенного минимума вопросов,
подлежащих разрешению в соответствии с
конституционными нормами исключительно на
региональном уровне.
Таким
образом, равенство субъектов Российской
Федерации может быть представлено как
некие равные “стартовые условия” для
определения объемов государственно-властных
полномочий, пределы и содержание которых
ограничены Конституцией Российской
Федерации.
Следует
отметить, что иное толкование будет идти
вразрез с вопросами эффективности, в том
числе хозяйственной, и не будет учитывать
различный уровень социально-экономического
развития регионов.
Развитие
федеративных отношений, гармонизация
взаимоотношений между различными уровнями
власти, собственно договорный процесс –
это важный ресурс
в руках Президента России, который,
согласно статье 80 Конституции Российской
Федерации обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие
органов государственной власти. При этом в
рамках компетенции Российской Федерации
необходимо обеспечить эффективную
вертикаль государственной власти, исключив
какое-либо дублирование функций,
конкуренцию полномочий и структур органов
власти разных уровней.
5. Практические
рекомендации
В
целях совершенствования федеративных
отношений и процесса разграничения
предметов ведения и полномочий
целесообразно:
5.1. Практиковать
предварительное рассмотрения
Государственным советом Российской
Федерации наиболее важных законопроектов,
вносимых Президентом Российской Федерации,
а также внеочередной созыв президиума
Государственного совета для выработки
рекомендаций Президенту по вопросу
подписания или отклонения отдельных
законов, в особенности принятых путем
преодоления вето Совета Федерации.
5.2. Активизировать
работу федеральных органов исполнительной
власти Российской Федерации по
рассмотрению вопросов по реализации пункта
2 статьи 78 Конституции Российской Федерации,
а также воссоздать на федеральном уровне
орган, аналогичный Комиссии при Президенте
Российской Федерации по подготовке
договоров о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации. Представляется, что
таким органом могла бы стать специальная
межведомственная комиссия
Государственного совета Российской
Федерации, возглавляемая членом
Государственного совета.
5.3. Внести
изменения и дополнения в Федеральный закон
о принципах разграничения предметов
ведения и полномочий (в частности,
исключить норму, запрещающую делегирование
субъектами Федерации вопросов своей
компетенции в совместное с Российской
Федерации ведение).
5.4. С
учетом статуса Государственного совета
Российской Федерации как органа,
призванного обеспечить гармоничное
сочетание интересов Центра и регионов
представляется целесообразным
законодательно возложить на
Государственный совет функции по общей
координации выработки государственной
политики в сфере федеративных отношений, а
также наделить Государственный совет
определенными контрольными функциями в
отношении реализации государственной
политики в сфере федеративных отношений.
5.5. Уточнить вопросы организации
публичной власти в Российской Федерации, в
том числе:
-
конкретизировать предметы совместного
ведения и административно-управленческие
функции по их регулированию;
-
решить вопрос о критериях (нормативах)
определения объемов финансовых затрат для
исчисления расходных полномочий бюджетов
всех уровней на основе установления
государственных минимальных социальных
стандартов;
-
законодательно закрепить принципы
технологического разграничения
управленческих функций, формы
взаимодействия и сотрудничества органов
государственной власти Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований;
5.6. Организовать работу по
уточнению основных направлений развития
государственной региональной политики, в
том числе:
5.6.1. отработать
организационные схемы согласительных
процедур по устранению несоответствий в
законодательстве, а также схемы и механизмы
судебных процедур по устранению таких
несоответствий;
5.6.2. осуществить
анализ договоров и соглашений между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации о разграничении
предметов ведения и полномочий в целях:
- приведения
норм регионального законодательства в
соответствие с нормами договоров и
соглашений;
- уточнения
условий и порядка разграничения полномочий
договором;
- приведения
устаревших норм договоров и соглашений в
соответствие с вновь принятым федеральным
законодательством;
- закрепления
в новых федеральных законах наиболее
эффективных механизмов взаимодействия
федеральных и региональных органов власти
по отдельным предметам совместного ведения,
выявившихся в ходе реализации конкретных
соглашений;
5.6.3. провести работу по
совершенствованию организации договорного
процесса, которая включает в себя:
- установление
четких границ области и пределов
применения договорной формы регулирования
отношений Российской Федерации и ее
субъектов;
- отработку
схемы организации согласительных процедур
по преодолению разногласий применительно к
договорам и соглашениям о разграничении
полномочий;
- выявление
и мобилизацию резервов договорного
принципа регулирования отношений на
переходном этапе (в рамках действующей
Конституции) как
средства последующего совершенствования
законодательства;
- урегулирование
вопроса ответственности сторон за
неисполнение или ненадлежащее исполнение
условий договора, включая компенсацию
вызванных этими обстоятельствами
финансовых потерь;
5.7. Разработать и принять
государственную концепцию региональной
экономической политики, в рамках
подготовки которой:
- выработать
принципы и механизмы федеральных
стимулирования и регулирования притока
инвестиций в субъекты Российской Федерации
и отдельные муниципальные образования, в
частности, отработать подходы и механизмы
федерального регулирования процессов
привлечения и размещения иностранных
инвестиций в субъектах Российской
Федерации, а также муниципальных
образованиях;
- отработать
концепцию, процедуру принятия и типовую
схему организации федеральных целевых
программ, уточнить принципы, критерии и
механизм распределения бюджетного Фонда
развития регионов;
- принять
систему федеральных целевых программ,
обеспечивающих реализацию федеральной
концепции региональной экономической
политики;
- выработать
и принять концепцию и критерии
распределения налоговых поступлений и
бюджетного регулирования:
а) между
Российской Федерацией и субъектами
Федерации,
б) между
субъектами Российской Федерации и
муниципальными образованиями;
в) между
муниципальными образованиями (в ситуации,
когда в составе муниципального образования
имеются иные муниципальные образования), а
также между административно-территориальными
единицами (в ситуации, когда они являются
территориями осуществления
государственной власти) и муниципальными
образованиями;
- уточнить
принципы, критерии и механизм
распределения Бюджетного Фонда
экономической поддержки субъектов
Российской Федерации;
- разработать
гражданско-правовой аспект
внешнеэкономических связей субъектов
Российской Федерации и муниципальных
образований;
- определить
принципы и процедуры разграничения
правомочий федеральных органов
государственной власти и органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации в рамках института
государственной собственности, а также
принципы, порядок и условия передачи
государственной собственности в
муниципальную и муниципальной в
государственную;
- уточнить
концепцию и схему организации владения,
пользования и распоряжения природными
ресурсами в Российской Федерации.”.
5.8. Провести
работу по совершенствованию
законодательного обеспечения
разграничения полномочий и предметов
ведения между субъектами Российской
Федерации и муниципальными образованиями,
а также между муниципальными образованиями.
5.9. Исходя
из отношения к местному самоуправлению как
одной из форм публичной власти в Российской
Федерации, максимально использовать для
урегулирования проблем взаимоотношений
между региональной и муниципальной властью
опыт урегулирования аналогичных проблем
между федеральной и региональной властью.
5.10. Подготовить
федеральные методические рекомендации по
возможным способам урегулирования в
региональном законодательстве, а также
через договорные механизмы проблем
взаимоотношений между региональной и
муниципальной властью и между различными
уровнями муниципальной власти.
5.11. Возобновить
практику принятия Конституционным Судом
Российской Федерации посланий о
конституционной законности в Российской
Федерации.
5.12. На
основе федерального регистра нормативных
правовых актов субъектов Российской
Федерации, ведение которого возложено на
Министерство юстиции Российской Федерации,
создать федеральный регистр нормативных
правовых актов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований.
